能源行业：国务院《空气质量持续改善行动计划》能源相关要点解读

证券研究报告行业研究行业点评报告左前明能源行业首席分析师执业编号：S1500518070001联系电话：010-83326712邮箱：zuoqianming@cindasc.com李春驰电力公用联席首席分析师执业编号：S1500522070001联系电话：010-83326723邮箱：lichunchi@cindasc.com 国务院《空气质量持续改善行动计划》能源相关要点解读 2023年12月10日 事件：12月7日，国务院印发《空气质量持续改善行动计划》（以下简称 《计划》）。根据《计划》，到2025年，全国地级及以上城市PM2.5浓度比2020年下降10%，重度及以上污染天数比率控制在1%以内；氮氧化物和VOCs排放总量比2020年分别下降10%以上，其中重点区域为京津冀及周边地区、汾渭平原和长三角地区。《计划》总共包括10节、39条 内容，涉及能源相关领域的要点内容包括： 1）优化产业结构，促进产业产品绿色升级 坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马。严禁新增钢铁产能。推行钢铁、焦化、烧结一体化布局，大幅减少独立焦化、烧结、球团和热轧企业及工序，淘汰落后煤炭洗选产能；有序引导高炉转炉长流程炼钢转型为电炉短流程炼钢。到2025年，短流程炼钢产量占比达 15%。京津冀及周边地区继续实施“以钢定焦”，炼焦产能与长流程炼钢产能比控制在0.4左右。 加快退出重点行业落后产能。修订《产业结构调整指导目录》，研 究将污染物或温室气体排放明显高出行业平均水平、能效和清洁生产水平低的工艺和装备纳入淘汰类和限制类名单。重点区域进一步提高落后产能能耗、环保、质量、安全、技术等要求，逐步退出限制类涉气行业工艺和装备；逐步淘汰步进式烧结机和球团竖炉以及半封闭式硅锰合金、镍铁、高碳铬铁、高碳锰铁电炉。引导重点区域钢铁、焦化、电解铝等产业有序调整优化。 推动绿色环保产业健康发展。加大政策支持力度，在低（无）VOCs 含量原辅材料生产和使用、VOCs污染治理、超低排放、环境和大气成分监测等领域支持培育一批龙头企业。多措并举治理环保领域低价低质中标乱象，营造公平竞争环境，推动产业健康有序发展。 2）优化能源结构，加速能源清洁低碳高效发展 大力发展新能源和清洁能源。到2025年，非化石能源消费比重达20%左右，电能占终端能源消费比重达30%左右。持续增加天然气生产供应，新增天然气优先保障居民生活和清洁取暖需求。 严格合理控制煤炭消费总量。在保障能源安全供应的前提下，重点 区域继续实施煤炭消费总量控制。到2025年，京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量较2020年分别下降10%和5%左右，汾渭平 原煤炭消费量实现负增长，重点削减非电力用煤。重点区域新改扩建用 煤项目，依法实行煤炭等量或减量替代，替代方案不完善的不予审批；不得将使用石油焦、焦炭、兰炭等高污染燃料作为煤炭减量替代措施。 完善重点区域煤炭消费减量替代管理办法，煤矸石、原料用煤不纳入煤 炭消费总量考核。原则上不再新增自备燃煤机组，支持自备燃煤机组实施清洁能源替代。对支撑电力稳定供应、电网安全运行、清洁能源大规模并网消纳的煤电项目及其用煤量应予以合理保障。 积极开展燃煤锅炉关停整合。各地要将燃煤供热锅炉替代项目纳入 城镇供热规划。县级及以上城市建成区原则上不再新建35蒸吨/小时 信达证券股份有限公司CINDASECURITIESCO.,LTD 北京市西城区闹市口大街9号院1号楼 邮编：100031 及以下燃煤锅炉，重点区域原则上不再新建除集中供暖外的燃煤锅炉。加快热力管网建设，依托电厂、大型工业企业开展远距离供热示范，淘汰管网覆盖范围内的燃煤锅炉和散煤。到2025年，PM2.5未达标城市基本淘汰10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉；重点区域基本淘汰35蒸 吨/小时及以下燃煤锅炉及茶水炉、经营性炉灶、储粮烘干设备、农产品加工等燃煤设施，充分发挥30万千瓦及以上热电联产电厂的供热能力，对其供热半径30公里范围内的燃煤锅炉和落后燃煤小热电机组（含自备电厂）进行关停或整合。 实施工业炉窑清洁能源替代。有序推进以电代煤，积极稳妥推进以气代煤。重点区域不再新增燃料类煤气发生炉，新改扩建加热炉、热处 理炉、干燥炉、熔化炉原则上采用清洁低碳能源；安全稳妥推进使用高污染燃料的工业炉窑改用工业余热、电能、天然气等；燃料类煤气发生炉实行清洁能源替代，或因地制宜采取园区（集群）集中供气、分散使用方式；逐步淘汰固定床间歇式煤气发生炉。 持续推进北方地区清洁取暖。因地制宜成片推进北方地区清洁取 暖，确保群众温暖过冬。加大民用、农用散煤替代力度，重点区域平原 地区散煤基本清零，逐步推进山区散煤清洁能源替代。纳入中央财政支持北方地区清洁取暖范围的城市，保质保量完成改造任务，其中“煤改气”要落实气源、以供定改。全面提升建筑能效水平，加快既有农房节 能改造。各地依法将整体完成清洁取暖改造的地区划定为高污染燃料禁燃区，防止散煤复烧。对暂未实施清洁取暖的地区，强化商品煤质量监管。 3）优化交通结构，大力发展绿色运输体系 全面保障成品油质量。加强油品进口、生产、仓储、销售、运输、使用全环节监管，全面清理整顿自建油罐、流动加油车（船）和黑加油 站点，坚决打击将非标油品作为发动机燃料销售等行为。提升货车、非道路移动机械、船舶油箱中柴油抽测频次，对发现的线索进行溯源，严厉追究相关生产、销售、运输者主体责任。 点评： 1、政策出台背景：延续前期污染防治相关政策，持续深入打好蓝天保卫战，以空气质量持续改善推动经济高质量发展。 党的十八大以来，习近平总书记在多个场合反复强调，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调坚决打好污染防治攻坚战，推动生态文明建设迈上新台阶。“双碳”战略提出后，从2013年的国务 院《大气污染防治行动计划》到2018年的国务院《打赢蓝天保卫战三 年行动计划》再到2021年的中共中央、国务院《关于深入打好污染防 治攻坚战的意见》及2022年的生态环境部等7部门《减污降碳协同增效实施方案》，当前我国大气污染治理进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。大气污染治理是一场持久战，非 一朝一夕可以实现目标。我们认为，本次《计划》的印发既是前期相关政策的延续，坚持稳步推进，巩固并扩大蓝天保卫战成果，也是立足双碳战略目标，适应当前经济发展新形势，积极优化调整发展目标和举措，切实以空气质量持续改善推动经济高质量发展。 2、煤炭消费方面 再次强调保障能源安全前提下，严格合理控制煤炭消费总量，客观反映了煤炭兜底能源安全的重要作用。在2021年11月中共中央、国务院发布的《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中，对于煤炭消费的表 述是““十四🖂”时期，严控煤炭消费增长”。2021年12月，中央经济工作会议指出“传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上；要正确认识和把握碳达峰碳中和，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役”。此后，在2022年1月国家发改委、能源局印发的《“十 四🖂”现代能源体系规划》和2022年6月生态环境部等7部委发布的 《减污降碳协同增效实施方案》中均对煤炭消费的表述调整为“十四🖂”时期严格合理控制煤炭消费增长、“十🖂🖂”时期逐步减少。”我们认为，本次发布的《计划》再次延用煤炭消费“严格合理控制”的表述，既反映了双碳目标下控制煤炭消费的必要性，也表明了在我国“富煤贫油少气”的基本国情和保障能源安全前提下，要尊重以煤为主的客观现实，合理有序的退出煤炭，逐步减少煤炭消费量，这也是适应新形势下积极稳妥推进碳达峰碳中和新形势的现实需求。基于我们前期系列研究 成果，我们依旧强调能源转型发展大势所趋，但未来一定时期煤炭仍将是我国能源安全的稳定器和压舱石，煤炭在能源安全中发挥着兜底保障作用。 2023.12国务院 《空气质量持续改善行动计划》 前期相关政策 到2025年，非化石能源消费比重达20%左右，电能占终端能源消费比重达30%左右。 2022.03十部门《关于进一步推进电能替代的指导意见》：到2025年，电能占终端能源消费比重达到30%左右。 严格合理控制煤炭消费总量。在保障能源安全供应的前提下，重点区域继续实施煤炭消费总量控制。到2025年，京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量较2020年分别下降10%和5%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长，重点削减非电力用煤。重点区域新改扩建用煤项目，依法实行煤炭等量或减量替代，替代方案不完善的不予审批；不得将使用石油焦、焦炭、兰炭等高污染燃料作为煤炭减量替代措施。 2022.06七部门《减污降碳协同增效实施方案》：“十四🖂”时期严格合理控制煤炭消费增长、“十 🖂🖂”时期逐步减少。重点削减散煤等非电用煤。 2022.01国家发改委、能源局《“十四🖂”现代能源体系规划》：大力推动煤炭清洁高效利用，“十四🖂”时期严格合理控制煤炭消费增长，严格控制钢铁、化工、水泥等主要用煤行业煤炭消费，大力推动煤电节能降碳改造、灵 活性改造、供热改造“三改联动”，“十四🖂”期间节能改造规模不低于3.5亿千瓦。 2021.11中共中央国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》：在保障能源安全的前提下，加快煤炭减量步伐，实施可再生能源替代行动。“十四🖂”时期，严控煤炭消费增长，非 化石能源消费比重提高到20%左右，京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量分别下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长。原则上不再新增自备燃煤机组，支持自备燃煤机组实施清洁能源替代。 完善重点区域煤炭消费减量替代管理办法，煤矸石、原料用煤不纳入煤炭消费总量 2021.12中央经济工作会议：原料用能不纳入能 源消费总量控制。 表1：近年来关于煤炭消费控制等相关政策表述 考核。原则上不再新增自备燃煤机组，支持 2016.01《中华人民共和国大气污染防治法》： 自备燃煤机组实施清洁能源替代。对支撑电 国家大气污染防治重点区域内新建、改建、扩建 力稳定供应、电网安全运行、清洁能源大规 用煤项目的，应当实行煤炭的等量或者减量替 模并网消纳的煤电项目及其用煤量应予以 代。 合理保障。 2021.05生态环境部《关于加强高耗能、高排放 项目生态环境源头防控的指导意见》:不得使用 高污染燃料作为煤炭减量替代措施。 资料来源：浙江省节能协会、中国生态环境部、北京城市科技管理协会、中国中央人民政府、共产党员网、国家法律法规数据库、生态环境部长江流域生态环境监督管理局、信达证券研发中心注：红色为变动及新增表述，灰色为相似表述。 原料用能由此前的不纳入“能源消费总量控制”调整为不纳入“煤炭消费总量考核”，利好煤化工行业及化工用煤需求。2021年12月的中央经济工作会议上，首次提出了原料用能不纳入能源消费总量控制。所 谓原料用能是用于生产非能源用途的烯烃、芳烃、炔烃、醇类、合成氨等产品的煤炭、石油、天然气及其制品等。长期以来，原料用能都是纳入全部能源消费总量控制的。伴随现代煤化工和石油炼化的快速发展以及近两年国内能耗形势趋紧，产业越来越受制于能源“双控”政策，产业自身也有从能源消费口径上区分原料和燃料用能的诉求，且实际上从碳排放角度，并不是100%的能源消耗排放二氧化碳到空气中，一般只有20%（排放），80%是转化成原料固定其中。然而，本次印发的《计划》在不纳入能源消费总量控制的基础上，进一步将原料用煤不纳入煤炭消费总量考核，明确了原料用煤的工业原料属性，推动煤炭由单一燃 料向燃料、原料并重转变。我们认为，“双碳”大背景下从控制碳排放 角度，在煤炭消费总量控制中剔除原料用煤是非常合理的，有利于深入推进煤炭清洁高效利用，也有利于增强煤炭消费总量管理弹性，为高质量发展腾出用煤空间，为高水平项目合理