能源转型的投资政策：激励和抑制措施

2023年11月 第26期 能源转型的投资政策 激发和消除 HIGHLIGHTS 贸发会议《2023年世界投资报告》强调了可持续发展目标投资缺口的令人担忧的增加，仅发展中国家就超过每年4万亿美元，能源投资需求估计 每年2.2万亿美元。成功的能源转型需要对可再生能源项目进行大量投资，化石燃料资产的分阶段退役以及推广更清洁的发电解决方案。在最近的世界投资论坛（WIF）上，全球利益相关者强调需要将净零融资转向发展中经济体。 旨在促进能源转型投资的现有政策框架明显不足，特别是在较贫穷国家。在全球范围内，三分之二的国家采取了可再生能源政策。但是，只有一半的最不发达国家（LDC）和三分之一的小岛屿发展中国家（SIDS）这样做了。虽然发达和新兴经济体已将私人投资促进机制纳入其70%以上的可再生能源政策，但最不发达国家只有24%的政策和小岛屿发展中国家17%的政策也是如此 。 虽然大多数发达经济体使用有针对性的投资促进政策，但许多发展中国家使用适用于任何行业投资的通用税收激励措施，这些措施没有解决能源投资项目的具体情况。最近，可再生能源项目的拍卖和招标在所有国家集团中都获得了关注。 化石燃料补贴的价值达到了惊人的1万亿美元，远远超过了对可再生能源的支持。逐步淘汰这些补贴虽然对许多国家来说很复杂 ，但将激励对可再生能源的投资。 正如WIF所强调的那样，还需要鼓励分阶段淘汰化石燃料基础设施的政策。然而，未来几年，火力发电厂将继续在确保许多国家的能源安全方面发挥作用。为了遏制其对环境的影响，更广泛地采用碳捕获、利用和储存、共燃和低碳燃料等技术是关键。目前，促进此类技术投资的政策和举措主要限于发达国家和大型新兴经济体。 贸发会议在《2023年世界投资报告》中提出的《人人享有可持续能源投资全球行动契约》旨在应对这些挑战，实现平衡的能源转型。它强调三个关键目标：实现气候目标，确保人人获得负担得起的能源以及维护能源安全。 注:只要贸发会议得到适当承认，这份在线出版物可以自由引用。它未经正式编辑。 Introduction 气候变化是人类社会的生存威胁。政府间气候变化专门委员会（IPCC）警告说，除非我们现在大幅削减碳排放量，否则世界可能在15年内达到比工业化前水平高1.5摄氏度的全球变暖。这将导致大规模的干旱，饥荒，热应力，物种灭绝，整个生态系统和可居住土地的丧失，使超过1亿人陷入贫困（IPCC，2022a）。然而，专家们也指出，我们拥有减缓气候变化的技术和政策工具，但解决方案应该迅速扩大(IPCC，2022b) 。要做到这一点，政策反应应该与挑战相称。 能源系统是应对气候变化政策的核心，国家政策对于推动向清洁能源的转变至关重要。清洁能源转型需要加速，同时，能源获取需要大幅扩大。在这种情况下，新兴和发展中经济体尤其面临双重挑战，即确保能源安全和满足其不断扩大的人口日益增长的能源需求，同时加快缓解措施和减少碳排放。 自2015年《巴黎协定》通过以来，可再生能源的国际投资增长了近两倍。然而，这种增长主要发生在发达国家。根据贸发会议《2023年世界投资报告》，可持续发展目标各部门的投资缺口已从2015年的2.5万亿美元增加到今天的每年4万亿美元以上。最大的差距是能源、水和交通基础设施。发展中国家的能源投资需求估计为每年2.2万亿美元（WIR23）。 图1：电力部门清洁能源转型的关键技术 资料来源：贸发会议 正如2023年贸发会议世界投资论坛(WIF)各届会议所讨论的那样，在大力推动可再生能源投资的同时，清洁能源转型将需要分阶段退役化石燃料资产，并推广更清洁的发电解决方案(方框1)。这些解决方案集成了环境技术，以减少现有化石燃料发电厂的二氧化碳排放 ，例如碳捕获，利用和储存（CCUS）技术，清洁燃料的使用以及提高化石燃料发电厂效率的技术（图1）。 方框1：世界投资论坛的气候融资和投资轨迹 第8届贸发会议世界投资论坛（WIF）于2023年10月16日至20日在阿布扎比举行，8,000名参与者聚集在一起，其中包括政府官员，国际组织，政策制定者，700位首席执行官和投资者，主权财富基金，可持续证券交易所和主要资本市场参与者。WIF设有专门的气候融资和投资轨道，其中包括第二次COP28筹备全球对话和若干投资重点活动，以继续准备决定供COP28通过，特别侧重于气候融资和投资。缔约方在COP27会议上商定了全球对话和以投资为重点的活动，目的是确定加速公正能源转型的挑战、障碍和障碍；为政策制定可行的解决方案和创新，体制安排、资金和技术；并探索引导资金流向实地实施缓解项目的机会。 在此轨道中WIF期间讨论的一些问题包括： 净融资和融资零公正能源转型； 碳市场； 外国直接投资、氢气和新兴市场的绿色化； 脱碳战略矿物； 证券交易所对气候披露的行动； 贸易和投资政策在促进气候行动和推动国家自主贡献执行方面的作用； 化石燃料资产提前退休的金融工具； 可持续基础设施。 资料来源：贸发会议 在认识到精心设计的监管框架，全面解决法律，监管和体制方面是清洁能源转型投资的关键决定因素（图2）的同时，本投资政策监测侧重于清洁能源投资的一些主要激励和抑制因素。它扩展了《2023年世界投资报告：为所有人投资可持续能源》（WIR23）中的发现和分析，并进一步借鉴了WIF的见解和讨论。首先，它审查和分析了世界各地的可再生能源政策，并确定了不同地区和不同发展水平的国家为促进可再生能源投资而利用的关键政策工具(第1节)。其次，它概述了允许传统电力部门脱碳的技术和燃料的现有清洁能源过渡政策（第2节）。第三，它强调了全球化石燃料补贴演变的趋势，这不利于促进清洁发电投资(第3节)。最后，它强调了主要调查结果和政策影响(第4节)。 图2：清洁能源领域投资的关键政策决定因素 资料来源：贸发会议 1.可再生能源政策-关键投资激励措施的回顾 a.可再生能源政策的宇宙 尽管可再生能源（尤其是风能和太阳能）的成本在过去十年中大幅下降，但与化石燃料发电技术（IRENA，2022）相比，其竞争力不断提高，但可再生能源投资的风险和障碍仍然存在，这阻碍了其发展，特别是在新兴和发展中经济体（方框2）。基于可再生能源的发电技术通常比基于化石燃料的发电技术需要更高的前期投资。因此，资本成本在投资决策中具有更高的重要性。考虑到资本成本和风险之间的内在联系，这种成本因国家而异，在新兴经济体和发展中经济体往往更高。 降低可再生能源投资的风险可以降低资本成本，从而使可再生能源项目能够更好地与化石燃料发电技术进行财务竞争，特别是在资本成本较高的新兴和发展中国家（Polzi等人。，2021年；巴赫纳，梅耶和斯坦宁格，2019年)。在这种情况下，政策和监管框架可以降低投资风险，促进可再生能源发电技术的部署，并有助于更好地将可再生能源潜力与私人投资联系起来。 可再生能源政策的范围是复杂的，因为各国根据其法律和监管体系采用各种法律，政策和法规。1在对涵盖192个经济体的798项可再生能源政策进行审查的基础上，本节分析了投资促进工具和激励措施。世界各地用于促进可再生能源领域的私人投资。 世界上有三分之二的国家颁布了专门针对可再生能源的政策和法律，但所有国家至少都将可再生能源法规或促进的某些方面纳入了能源法律，能源和气候变化战略，电力法案或国家发展计划。相比之下，只有33%的小岛屿发展中国家和54%的最不发达国家有专门处理可再生能源的法律。 关于可再生能源的政策通常集中在三个主要政策方面:监管、私人投资促进和公共投资措施(图3)。 图3：按国家类型和类别分列的可再生能源政策中涉及的政策方面 （占国家的百分比） 资料来源：贸发会议，基于世界气候变化法律数据库。 监管包括广泛的政策，包括许可和许可系统，土地准入，行业结构以及可再生能源特定方面，例如优先进入电网（图2）。它们还包括旨在实现减排目标或促进获得符合气候目标或与能源相关的可持续发展目标（SDG）的能源的一般政策和战略。这些政策提供了长期愿景和确定性，这对于吸引投资至关重要。私人投资促进政策包括旨在吸引投资的所有类型的激励措施和减少风险机制。下面将进一步分析。公共投资措施包括国家通过公共企业和PPP对发电能力的直接投资，以及对该部门的研发（R＆D）的直接投资。 这三个政策方面的使用因国家/地区而异。虽然三分之二的发达经济体优先考虑在其可再生能源政策中改善监管框架和促进私人投资，但只有24%的最不发达国家和25%的小岛屿发展中国家这样做。同样，促进私人投资是75%以上发达国家的政策重点，但只有不到30%的最不发达国家和小岛屿发展中国家(图3)。大约三分之一的发达和发展中经济体强调公共投资的作用，但只有22%的最不发达国家和小岛屿发展中国家强调公共投资的作用。 1例如，见贸发会议在G20轮值主席国印度尼西亚的指导下编写的“G20促进可持续发展投资纲要”，并在G20所有成员和一些联系国的投入下，于2022年9月。 https://investmentpolicy.unctad.org/publications/1272/g20-促进可持续发展投资纲要 方框2：投资可再生能源发电的风险和障碍 除了影响所有投资的风险和障碍，如宏观经济和政治不稳定，可再生能源投资面临一系列特定的风险和挑战。这些包括： 政策不确定性 政策稳定性和长期观点在投资决策中尤为重要（Criscolo和Meo，2015;Hafer，James和Joes，2019），因为可再生能源的资本强度通常意味着更长的投资回收期，因此需要更高的政策稳定性以确保积极的投资回报。例如，在德国，虽然上网关税和对该部门的其他激励措施至关重要（Gawel，Strz和Lehma，2016），但当政策不确定性增加时，其有效性一直在下降（Agolcci，2006）。 行业法规 可再生能源部门的监管方面，如接入电网，是该部门外国直接投资的关键决定因素(Keeley和Ieda，2017;Mahbd等人。，2022年；拉戈萨和沃伦，2019年)。能源市场的结构，法规和治理，包括争端解决机制，需要明确规定，以免被视为投资者的风险（例如Procedre纵向一体化、许可和许可程序的效率；理事机构的有效性、法治等。).此外，许多国家仍然制定有利于化石燃料工业的法规，这削弱了可再生能源技术的相对优势(第3节)。 电力基础设施 太阳能和风能占今天新装机容量的很大一部分，但它们是间歇性的，具体取决于天气条件。间歇性和更分散的能源的集成需要更高的电网灵活性和存储系统的投资。电网灵活性取决于几个因素，例如平衡系统，发电能力，存储选项和电网智能（智能电网）。此外，输电和配电网络对于电网灵活性至关重要，因为更大的网络可以更轻松地将能源从容量过剩的地区输送到需求较高的地区。因此，可再生能源能力的整合取决于对输配电网络的投资。 技术 可再生能源技术已经有一段时间了，但是它们的大规模采用仍然是相对较新的，并且可能会对它们的长期性能和可靠性感到担忧。此外，可再生能源项目的盈利能力在很大程度上取决于发电厂的位置，因为它依赖于风能和太阳能资源的可用性，但获得有关这些关键地理和气候因素的准确和足够的数据可能具有挑战性。最后，缺乏国内可再生能源发电厂建设和运营的专业知识也可能带来挑战，最终可能会影响项目的盈利能力。 融资 投资可再生能源的主要障碍之一是获得负担得起的融资。与可再生能源技术相关的高额前期成本需要长期融资，但在被认为风险较高的国家 ，资本成本可能会迅速上升，这可能会带来巨大的负担，特别是对发展中经济体而言（IEA，2021a）。在这种情况下，国际公共财政的可用性是发展中国家可再生能源外国直接投资的关键决定因素(Ragosa和Warre，2019;Haš。čičetal.,2015).additionally,alackofknowledgeandawarenessofrenewableenergytechnologiesamongpotentialspo