房地产：广州发布城改条例，未来城改或进一步加速

政策高度重视城中村的整治与改造，不断完善相关政策体系 城中村改造是“城市更新”的重要组成部分，也是我国改善民生、扩大内需的重要举措。我国一直以来都高度重视棚户区和危旧房综合整治，出台相关政策体系，支持城中村改造的开展与推进。11月22日，广州人大官网发布《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），向社会各界公开征求意见。这是广州市首次针对城中村改造进行的立法工作，也是全国首个将出台专门针对城中村改造的地方性法规条例。 明确各级政府职责，城改效率有望进一步提升 意见稿第五条【政府职责】明确划分的各级政府在城中村改造中的职责所在，明确了市人民政府统筹协调、区人民政府组织管理、街道办事处与镇人民政府协助落实的三级职责划分体系。意见稿的出台对原有的三种改造（政府主导、企业主导、集体主导）模式做出了明确规范，进一步优化政府在城中村改造中所发挥的关键统筹规划作用，整合多方力量，形成协同效应，后续城中村改造的执行效率有望进一步提高。 明确资金来源，平衡各项资金组成 意见稿第八条【资金支持】明确了本轮城改的五大资金来源，（一）国家有关城中村改造项目的专项补助；（二）政府专项债券等地方政府财政资金；（三）城中村改造专项借款、专项贷款；（四）企业债券、基金等社会资金；（五）其他符合规定的资金。结合上一轮棚改的资金特点，预计在本轮城中村改造中，中央政策性银行专项资金或将为城中村改造资金的主要来源之一，财政资金或将进一步发挥杠杆作用，专项债或将成为城中村改造的重要资金补充。 明确改造方式，2/3同意率或能加速 意见稿中，第十条【改造方式】与第十八条【改造意愿征询】对城中村改造的改造方式与意见征询做出明确规范，确定了经改造项目所在村农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上村民同意的，方可启动改造。对城中村改造的具体方式做出明确规范，预计后续城中村改造效率将进一步提升，城中村改造或将进一步加速。 投资建议 我们认为，城中村改造是未来地产相关政策发力的重点，伴随项目落地，一定程度缓解投资下行压力。广州草案是全国首个将出台专门针对城中村改造的地方性法规条例。其中，明确了政府职责，资金来源和改造方式等重要环节，为其它城市提供样例，或有更多城市出台细则，推动改造项目持续落地。广州草案落地后，有望加速改造进程。在拆除新建，整治提升的过程中，释放对地产后周期，家电，建材，家居等消费需求。 风险提示：城中村改造政策落地不及预期，地方财政资金有限导致项目无法推进；市场主体参与积极性不及预期。 1.棚改及城中村改造相关政策要点梳理 城中村改造是“城市更新”的重要组成部分，也是我国改善民生、扩大内需的重要举措。我国一直以来都高度重视棚户区和危旧房综合整治，出台相关政策体系，支持城中村改造的开展与推进。早在2007年，我国便启动了老旧小区的改造活动，之后长时间聚焦城市的更新改造，不断出台相关支持政策，城中村改造的政策体系得到完善。 图表1：2023年前关于城中村改造的相政策要点梳理 近年来，国家高度重视城中村改造政策体系的完善，相继出台多项政策支持城中村改造工作的推进，专门针对城中村改造的地方性法规条例制定也提上了日程。 11月22日，广州人大官网发布《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），向社会各界公开征求意见。这是广州市首次针对城中村改造进行的立法工作，也是全国首个将出台专门针对城中村改造的地方性法规条例。 图表2：2023年来关于城中村改造的政策要点梳理 2.明确各级政府职责，城改效率有望进一步提升 意见稿中，第五条【政府职责】提到，市人民政府负责本市城中村改造工作，建立城中村改造统筹协调工作机制，研究、审议城中村改造重大政策措施，审定规划计划和资金安排、改造方案等。区人民政府负责组织协调和管理本行政区域内的城中村改造工作。街道办事处、镇人民政府负责协助区人民政府开展城中村改造工作。 2.1本轮城中村改造的三大主要模式 本轮城中村改造按照主体划分共有三个模式：政府主导、企业主导、社区主导。 政府主导模式下，城改效率与更新速度均会得到有效保障，但会对政府形成较大资金压力。企业主导模式利用市场化运作机制，使得资金来源得到保障，但企业在更新过程中往往会趋于自身利益考量，难以平衡其它方面利益。社区主导模式则发挥了社区居民在城中村改造中的主体力量，充分调动社区居民的积极性，保障了居民的基本利益，但也存在资金、管理等问题。 图表3：按主体区分三大主要改造模式 2.2明确政府统筹协调职责，强调以“稳”为主 意见稿出台后，对各级政府在城改中的职责做出了明确规范，延续强调以“稳”为主。7月的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》便强调城中村改造要“稳中求进、积极稳妥”。广州意见稿见网后，对各级政府的职责作出明确规范，市人民政府统筹协调，区人民政府组织管理，街道办事处、镇人民政府协助落实，进一步强调各级政府在城中村改造中的统筹协调作用，确保本轮城改“稳中求进”，预计对社会投资有望起到边际改善。 图表4：部分城市城中村改造周期 2.3“南头古城”案例：政府引领的多方参与的城中村改造模式 政府发挥引领作用，完成了对多方力量的统筹协调 在南头古城的更新改造中，政府发挥了统筹协调的引领作用，整合多方力量，形成了独具特色的“南头经验”。南头古城的微更新采用了“统一租赁+更新整治+管理运营”的综合治理模式。在这一过程中，深圳市政府起到了关键的引领作用，跟进整体的项目设计与财政支出，并积极完善市场主体参与机制，吸引了包括万科在内的诸多知名开发商的参与古城改造，并调动社区参与意识进行持续的运营维护，搭建起多元参与的“南头模式”。并最终在《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》中形成“南头经验”，指导后续城中村改造工作的开展。 图表5：南头古城南城门改造前后图片 “南头模式”中对各个参与主体的有效统合 南头古城的城中村改造具有政府引领多方参与的特点。围绕古城可持续运营的核心目标，采用专家推动、政府引领、企业主导、居民参与的模式，对包容性城市治理实践进行探索。 专家推动：提出将第七届“深港城市/建筑双城双年展”落位南头古城，吸引众多专家对南头古城向共建、共治、共享的方向发展献计献策。 政府引领：深圳市政府持续推动南头古村综合整治，在实践中总结经验，发布《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》；强化政府主导和统筹作用、完善市场主体参与机制，持续跟进政策支持，以完成精准的财政投入。 企业主导：核心是以可持续运营为目标的集群设计、业态重构、精准产品和长期服务。与深圳市万科发展有限公司等企业进行合作，大力推动集群化设计方式，通过密切协作完成整体和局部设计，并成立深圳万通南头城管理运营有限公司进行长期的运营维护。 居民参与：在南头古城城中村改造不断推进、环境与商业价值不断被挖掘的状态下，居民对古城的认同感和关注不断提升，自觉参与宣传入驻、运营管理等活动，参与到古城的品质提升活动之中。 图表6：多元参与的“南头模式” 3.明确资金来源，平衡各项资金组成 广州征求意见稿中，第八条【资金支持】提到，市、区人民政府应当制定本行政区域内城中村改造资金平衡方案，统筹区域内改造资金安排。具体资金来源包括： （一）国家有关城中村改造项目的专项补助；（二）政府专项债券等地方政府财政资金；（三）城中村改造专项借款、专项贷款；（四）企业债券、基金等社会资金；（五）其他符合规定的资金。相较之前政府主导的棚改，此次城中村改造更加强调市场化。 3.1中央政策性银行专项资金或为城中村改造的主要资金来源之一 抵押补充贷款（PSL）是上一轮棚改的主要资金来源，预计在本轮的城中村改造中也将成为极为重要的资金组成部分。2014年7月，央行向国开行注入为期3年1万亿的PSL，此后的2015-2018年国内的PSL净投放量长期保持在6000亿元以上，持续而稳定地为棚改注入了大量资金。预计本轮城中村改造也有望获得抵押补充贷款（PSL）资金补充，中央政策性银行专款或成为城改的主要资金来源。 图表7：抵押补充贷款（PSL）月度新增量与期末余额规模较大 3.2财政资金或将进一步发挥杠杆作用 国家财政在上一轮棚改中的参与规模并不大，但可以起到显著的杠杆作用，撬动民间资本参与，预计也将成为本轮城中村改造的重要资金杠杆。20年以来，全国的棚户区改造一般公共支出保持在900亿元左右，规模整体较小，主要发挥资金杠杆作用，撬动民间资本参与，预计在本轮城中村改造中也将发挥重要的撬动作用。 图表8：国家一般公共支出中的年均棚户区改造支出保持在900亿元左右 3.3专项债或将成为重要资金补充 城中村改造专项债或将成为城中村改造的重要资金来源。2021年7月，财政部发布《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》，明确新增专项债券可以用于保障性安居工程等领域，包括城镇老旧小区改造、保障性租赁住房和棚户区改造三大方面。2022年全年用于保障性安居工程的债券发行规模高达6300亿元，预计专项债将成为本轮城中村改造的重要资金补充。 图表9：保障性安居工程专项债券规模走势 4.明确改造方式，助力拆除比例优化 广州意见稿中，第十条【改造方式】指出，城中村改造包括以下方式：1）拆除新建；2）整治提升；3）整拆结合；第十八条【改造意愿征询】指出，纳入城中村改造计划的项目，由区人民政府组织开展改造意愿征询，经改造项目所在村农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上村民同意的，方可启动改造。 4.1实施城中村改造的具体建设方式 意见稿明确指出城中村改造的具体建设方式分为拆除新建、整治提升、拆整结合。其中拆除新建的改造强度最大，强调“重建”，对城市进行全面的重建与改造。 整治提升强调整治修缮与微改造，在保持基本建设格局不变的前提下，完成城市环境改造与基础设施完善。拆整结合则是混合前面两者，以拆除新建和整治提升相结合的方式对城市进行混合改造。 图表10：主要改造模式 4.2整治提升与拆整结合将是本轮主要模式 整治提升与拆整结合将是本轮城改的主要模式，对人居环境的改变更为温和。 中央在《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中提到，政府要严格控制大规模拆建，有助于在城中村改造中进一步保障居民切身利益。 同时意见稿也对【改造意愿征询】提出了明确规范，确定“三分之二”原则，达成了居民利益保护与城改效率之间的平衡，预计之后的城改效率将进一步提升。 图表11：城市更新四道红线 4.3从天河区城中村改造中考量综合整治模式的落实 天河区城中村改造属于典型的综合整治模式 广州市天河区的城中村改造模式强调基础设施的更新建设与人居环境的改善，属于典型的综合整治模式，其对于全国的城中村综合整治有着重要的借鉴意义。天河区的改造并没有破环原有的城市规划格局，通过统合社区力量，完成基础设施的更新与人居环境的改善：一方面，天河区极其重视基本功公共服务一体化的发展，建设健全相关消防设施等社会基础设施的建设；另一方面，天河区十分重视城中村的精细化管理，在去年9月建立起“暖蜂巢·小哥驿站”，形成了多元服务的城中村基层治理体系。 图表12：天河区石牌村“暖蜂巢·小哥驿站” 天河区城中村综合整治模式的具体形态 广州市天河区的城中村改造围绕居民治理、基础设施建设、大数据管理三大方面，建立综合整治体系。根据广州市人民政府报道，天河区首个楼栋长专业委员会于近日成立。专委会通过整合多方力量，进一步推动“政府+社会组织+企业+社工+出租屋房东+来穗人员”的城中村多方共治模式的形成，对现有的城中村租房问题进行集中统一的信息化管理，破解城中村治理难题。 图表13：天河城中村综合整治模式 5.投资建议 我们认为，城中村改造是未来地产相关政策发力的重点，伴随项目落地，一定程度缓解投资下行压力。广州草案是全国首个将出台专门针对城中村改造的地方性法规条例