固定收益专题：2024年债券市场展望之如何看待城中村改造？

2024年债券市场展望之如何看待城中村改造？证券研究报告 2023年11月24日 固定收益专题（2023-11-24） 摘要 什么是城中村改造？ 城中村围绕人口和土地两个维度对概念进行界定。在政策实施中，城中村的界定以群众组织形式和集体用地性质为衡量标准。同时，地方政府对城中村改造范围界定有一定的自由裁量权，集体建设用地占比可适当放松。 政策逻辑上，自今年4月以来，城中村改造首先从政治局会议传递至国常会，进而下达至各部委，最后由各地方政府作进一步落实，政策传导链条清晰。地方上，虽然城中村早在广东、河南等地方开展，但2023年以来发布政策相对密集、涉及城市更多。但截至目前，城中村改造的政策推进仍 旧偏慢。 如何看待城中村改造同棚改、旧改、保障房等的关系？ 首先，城中村改造、城市更新、旧改、棚户区改造、保障性住房建设均在城镇化建设中的改造提升中心城区功能范畴内。其次，城市更新概念包含旧改、城中村改造和保障性住房，其中旧改和城中村改造统称“三区一村”，是城市更新行动的主要内容。棚户区改造则同城市更新政策体系相对独立。我们认为，相对棚改，城中村改造对投资的拉动效果更小而实施难度更高。 城中村改造的痛点在哪里？ 当前，城中村改造的痛点首要在于资金来源，在地方财政持续承压、加杠杆能力有限的情况下，可能的方式是财政同金融、社会资本相结合。从实 际情况来看，城中村改造项目由地方政府牵头，引入社会资本共同持股，同时金融机构提供资金支持。同时，目前政策端的融资支持正在加强，城中村改造纳入专项债支持范围，监管拟设立城中村改造贷款，后续可观察PSL投放情况。 除此之外，城中村改造涉及土地性质变更，改造周期相对较长，未明确改造模式下前期节奏或偏缓，都是目前存在的痛点。 如何看待城中村改造对地产投资的影响？ 我们预计，2024年城中村改造面积约2.41万亿平方米，投资规模在8430.6 亿元左右，拉动地产投资6.34%，对经济增速贡献率0.7%。 风险提示：宏观经济形势不确定性；货币政策不确定性；测算存有一定偏差；改造进度不及预期。 作者 孙彬彬分析师 SAC执业证书编号：S1110516090003 sunbinbin@tfzq.com 隋修平分析师 SAC执业证书编号：S1110523110001 suixiuping@tfzq.com 魏予陶联系人 weiyutao@tfzq.com 近期报告 1《固定收益：对明年积极一些？—— 总量每周论势2023年第42期-天风总量联席解读（2023-11-22）》2023-11-22 2《固定收益：2024年债券市场展望之如何看待经济目标？-固定收益专题》2023-11-22 3《固定收益：银行被动配置、基金受压调整-2023年10月中债登和上清所托管数据点评》2023-11-20 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明1 内容目录 1.什么是城中村改造？3 1.1.概念梳理：集体组织形式和土地性质的二元结合3 1.2.政策逻辑：首次单列、层层下达3 1.3.历史定位：城中村改造与城市更新体系及棚改的关系4 2.城中村改造有多大体量？能拉动多少投资？5 2.1.测算城中村待改造的体量5 2.2.城中村改造能拉动多少需求？7 3.城中村改造的痛点有哪些？7 3.1.资金来源是首要问题7 3.2.货币化安置力度或不及棚改，对地产销售拉动有限9 3.3.涉及土地性质变更，强调净地出让9 3.4.改造周期相对较长，节奏上先慢后快再放缓10 4.小结10 图表目录 图1：PSL余额变化8 图2：2015年以来专项债中投向棚改和土储的规模和占比8 表1：城中村改造与棚户区改造对比5 表2：21个超大特大城市人口数据6 2023年4月政治局会议，城中村改造被提至前所未有的战略高度。在房地产市场供需发生重点变化、地方政府债务化解进入深水区的背景下，城中村改造同时肩负短期扩大内需、拉动经济和长期改变城乡二元体制、推进城镇化的责任使命。 城中村改造对地产投资的拉动，作为短期可预期的经济增长极之一，备受市场关切。在本篇报告中，我们尝试对城中村改造的政策脉络、改造模式及其中的痛难点、对投资及经济拉动测算分别进行讨论，分析城中村改造能在何种程度上稳住经济。 1.什么是城中村改造？ 1.1.概念梳理：集体组织形式和土地性质的二元结合 城中村围绕人口和土地两个维度对概念进行界定。根据学界观点，城中村是城市行政区范围内非户籍常住人口占总人口30％以上、建设用地面积占村庄面积的40％以上的村落1；按土地性质来定义，城中村指被包围在城市建成区里边，但仍属于农村集体土地性质的区 域。2城中村是在城镇化的进程中，村落被现代城市包围、却又存在历史遗留问题没有解决，而形成的“城市里的村庄”。 在政策实施中，城中村的界定以群众组织形式和集体用地性质为衡量标准。如深圳市政府发布的《关于深圳市城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见》中规定，“各城中村（旧村）改造范围为依照有关规定由原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的非农建设用地范围内的建成区域”；天津市政府发布的《天津市市政基础设施建设涉及的城中村改造暂行办法》中规定，“城中村是指我市市政基础设施建设所涉及到的中心城区仍然保留农村体制，使用集体土地，并以村民委员会为组织形式的农民聚居村落。” 同时，地方政府对城中村改造范围界定有一定的自由裁量权，集体建设用地占比可适当放松。如上海市政府出台的《上海市助行业强主体稳增长的若干政策措施》中规定：“全面提速“城中村”改造，编制“城中村”改造规划，将“城中村”改造项目认定中的集体建 设用地占比要求从70%以上降至51%以上。”3 1.2.政策逻辑：首次单列、层层下达 2023年4月，政治局会议首次将城中村改造从城市更新概念中单独列出。 城中村改造首次被中央提及在2008年。2008年，国务院印发《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》4，提出要重点加快城中村改造，城中村改造政策被提至国家层面。 2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》出台，要求“加快城区老工业区搬迁改造，大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造”，将城中村改造和棚改、旧改并列提及。 2021年3-4月，《第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》先后提出“城市更新”概念和“三区一村”改造，城中村构成了本轮城市更新的重要组成部分。 2023年4月，政治局会议召开，提出“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设”，“城中村改造”首次从“城市更新”概念中单独列出，战略意义凸显。 自今年4月以来，城中村改造首先从政治局会议传递至国常会，进而下达至各部委，最后由各地方政府作进一步落实，政策传导链条清晰。 4月政治局会议之后，2023年7月，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过 《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，对城中村改造部分原则进 1http://www.china.com.cn/opinion/think/2021-06/04/content_77548257.htm 2https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_24588194 3https://www.mct.gov.cn/preview/special/9656/9658/202209/t20220928_936220.htm 4https://www.gov.cn/guoqing/2008-10/24/content_2875234.htm?eqid=95dceb7e0004a34000000003646ae031 行了细化。改造节奏方面，明确要“成熟一个推进一个”，资金平衡方面，融资则明确“多渠道筹措改造资金”，“鼓励和支持民间资本参与”，收益则明确“努力发展各种新业态，实现可持续运营”。 同月，政治局会议召开，再度提及“积极推动城中村改造”。国务院副总理何立峰参加在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议并发表讲话，从战略意义、实施难点、改造细节作了进一步落实。改造模式上，明确采取“拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造”，资金要实现“综合平衡、动态平衡”，土地必须实行“净地出让”，经营模式坚持“以市场化为主导、多种业态并举的开发运营方式”。 自7月末开始，各部委分别召开相应会议、发布相应政策文件，贯彻落实城中村改造。 7月27日，住建部召开企业座谈会，鼓励建筑企业和房企积极参与城中村改造；8月1日， 央行、外管局召开2023年下半年工作会议，提出加大对城中村改造的金融支持力度；8 月1日，国开行召开2023年党建和经营工作座谈会，提出积极服务推动超大特大城市城中村改造；9月5日，自然资源部发布《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，提出探索城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房。 地方上，虽然城中村早在广东、河南等地方开展，但2023年以来发布政策相对密集、涉及城市更多。 城中村最早于2003年-2004年在河南、广东等地展开。城中村最早于2003年国务院办公厅出台的《关于批准保定市城市总体规划的通知》5中提出，“要加强城中村和城乡结合部整治和改造，城镇基础设施、公共服务设施建设应统筹考虑为周边农村服务”。2004年， 深圳发布了《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》6，制定相应城中村整治规划。 今年以来，在超大特大城市稳步推进城中村改造被地方政府密集提及。截至目前，据不完全统计，已有北京、上海、广州、深圳、成都、杭州、武汉、西安、长沙等15个城市发布城中村改造相关政策文件，地方政府响应积极。 但也应注意，截至目前，城中村改造的政策推进仍旧偏慢。各地方政府的政策文件及相关会议，仍以贯彻中央精神内容偏多，公布实施细则内容偏少。从表述来看，目前城中村改造仍以初步摸底为主，对项目计划、资金来源、实施进度等方面公布信息偏少，改造进度 相对滞后。 1.3.历史定位：城中村改造与城市更新体系及棚改的关系 首先明确，城中村改造、城市更新、旧改、棚户区改造、保障性住房建设均在城镇化建设中的改造提升中心城区功能范畴内。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》发布，同时提及棚改、城改、旧改：“加快城区老工业区搬迁改造，大力推进棚户 区改造，稳步实施城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，全面改善人居环境。” 其次，城市更新概念包含旧改、城中村改造和保障性住房，其中旧改和城中村改造统称“三区一村”，是城市更新行动的主要内容。2021年3月，十九届五中全会通过十四五规划，明确提出实施城市更新行动。2020年11月，住建部部长王蒙徽撰写解读文章《实施城市 更新行动》7，其中明确提到完善住房保障体系，有效增加保障性住房供应。2021年4月， 《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》出台，提出“在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等‘三区一村’改造为主要内容的城市更新行动”。 棚户区改造则同城市更新政策体系相对独立。根据深圳市政府2018年5月发布的《关于加强棚户区改造工作的实施意见》政策解读，棚户区改造和城市更新政策是相互独立的政 策体系，其在政策适用范围、补偿奖励标准、项目实施模式上均有不同。8而回顾十四五规划以来的中央层面城市更新政策，也确无将棚改囊括进城市更新政策的表述。 5https://sthjt.yn.gov.cn/zcfg/fagui/gjfg/200512/t20051222_13595.html 6http://www.sz.gov.cn/zfgb/2004/gb410/content/post_4949531.html 7https://www.go