中央银行透明度守则审查 - 指导说明

2023年11月 中央银行透明度代码审查-指南注释 IMF工作人员定期编写文件，提出新的IMF政策，探索改革方案，或审查现有的IMF政策和业务 。由IMF工作人员编写并于2023年10月31日完成的报告已经发布。 工作人员报告已发给执行董事会参考。该报告由货币基金组织工作人员编写。本文表达的观点是货币基金组织工作人员的观点，不一定代表货币基金组织执行董事会的观点。 基金组织的透明度政策允许删除市场敏感信息，并在公布的工作人员报告和其他文件中过早披露当局的政策意图。 IMF政策文件的电子版可从以下位置向公众提供 国际货币基金组织华盛顿特区 ©2023国际货币基金组织 2023年10月31日 中央银行透明度代码审查-指南注释 执行摘要 本文件为国际货币基金组织（IMF）工作人员和进行审查的专家以及参加或打算参加CBT审查的中央银行提供了对中央银行透明度守则（CBT）进行审查的指导。这是国际货币基金组织执行董事会批准CBT后，于2021年1月发布的指导说明的更新。该更新借鉴了从7项试点CBT审查（在政策文件中概述）中吸取的经验教训，旨在简化CBT审查流程。 指导说明包含了根据CBT审查中央银行透明度做法的实用建议，讨论了审查过程中可能出现的关键问题，并概述了审查过程的主要阶段，包括关键的可交付成果。但是，本说明并非旨在成为衡量透明度的详细或规范手册，它仅用作指导CBT审查过程的工具，同时在解释和特定国家情况下保持足够的灵活性。 指导说明将在CBT门户网站上发布，随后也将发布本说明的所有更新，以向利益相关者提供有关CBT审查过程的最新信息。指导说明由详细的程序指南补充，该指南仅供内部使用，主要支持CBT审查小组成员的更详细工作。 由基金组织工作人员编写。团队包括JihadAlwazir（货币和资本市场部），CarlosdeBarrosSerrao（货币和资本市场部），ElieChamo（财务部），ChadyElKhory（法律部），AshrafKha（货币和资本市场部），ClaeyLattie （货币和资本市场部），AsadQreshi（货币和资本市场部），DmytroSolohb （货币和资本市场部），HasWeei（法律部）和JlieVaseloplos（货币和资本市场部，生产援助）。 批准人 TobiasAdrian CONTENTS 词汇表3 INTRODUCTION4 A.CBT审查的目标4 B.范围和覆盖范围4 C.主要交付成果5 CBT实践审查：主要考虑因素6 A.CBT审查范围6 B.实施CBT审查的关键概念7 C.CBT原则与实践8 D.透明度的尺寸9 CBT审查流程和输出11 A.CBT审查阶段11 B.CBT审查结果13 BOX 1.CBT审查和其他IMF工作流12 Figures 1.中央银行透明度：五支柱框架5 2.CBT审查流程和阶段12 APPENDIX I.编写CBT详细审查报告的指导和模板15 词汇表 CBDC中央银行数字货币CBT中央银行透明度守则DAR详细评估报告 DRR详细审查报告ELA紧急流动性援助GDA治理诊断评估 FSAP金融部门评估计划FSSR金融部门稳定评估外汇外汇 外汇管理跨境金融流动和外汇管理国际货币基金组织国际货币基金组织 MCM货币和资本市场部ROSC关于标准和规范的报告技术援助 TN技术说明 INTRODUCTION A.CBT审查的目标1 1.CBT审查旨在协助中央银行评估和改善其透明度做法，加强与利益相关者的对话，并有助于其政策有效性 。CBT审查在自愿基础上适用于所有货币基金组织成员。中央银行可以使用CBT评估其现有的透明度做法，该做法允 许中央银行在透明度，包括保密方面做出更明智的选择，并促进中央银行与其各利益攸关方之间更有效的沟通，包括 解释没有披露具体信息。审查可以帮助加深对中央银行的授权和治理，政策，运营，结果和官方关系的理由的理解，并减少不确定性并促进公众对话，以巩固公众的期望并促进更好的政策。 2.CBT审查以一系列可用于实施CBT原则的实践为基础。实践表明，CBT的设计应与货币基金组织所有成员国的中央银行相关，而不是基于特定的国家案例或任何分类组（例如按收入）。它们考虑了不同的国家背景，包括法律框架、治理安排以及经济和金融发展水平。在这种背景下，应该考虑中央银行的透明度选择。鉴于各国具体情况， 各种做法将有助于中央银行及其利益攸关方确定中央银行在实践中的透明度是否平衡。这些做法并非旨在成为中央银行透明度排名的工具，CBT审查不涉及合规评级。 B.范围和覆盖范围 3.CBT审查应基于CBT的五支柱框架进行，涵盖中央银行的所有领域，包括治理，政策，运营，结果和官方关系（图1）：2 支柱I.治理透明度，涵盖体制问题。 支柱二。政策的透明度，侧重于政策决定的基础。 支柱三。业务透明度，突出政策决定的执行。 1见，货币基金组织，2020年，《中央银行透明度守则》。货币基金组织政策文件第2020/038号。华盛顿特区，国际货币基金组织。 2每个支柱由各自的（子）原则组成-有关CBT五支柱框架的完整分解，请参见附录中的表1。 第四支柱。结果的透明度，重点关注中央银行政策和其他行动的结果。 支柱五、官方关系的透明度，涵盖与政府和其他国内机构的互动，以及国际关系和承诺。 图1.中央银行透明度：五支柱框架 资料来源：货币基金组织工作人员。 4.应明确说明和解释每次CBT审查的范围和覆盖面。每次审查都需要概述其在支柱方面的范围，以及在这些支柱中的组成部分方面的覆盖范围。审查范围和覆盖面应与中央银行讨论和商定，并在考虑中央银行的法律授权、结构 、组织和其他相关背景问题的情况下进行解释。审查范围应涵盖所有五个支柱，而中央银行可能表示希望更加关注他们认为最需要提高透明度的领域。 C.主要交付成果 5.详细审查报告（DRR）提供了CBT审查的输出。DRR根据（子）原则对特派团的调查结果和建议进行了摘要和详细讨论。关于DRR结构的详细指导见第三节。DRR还应包括一个部分，参与中央银行将对审查的结果和建议做出回应，并概述其打算采取的步骤，以进一步提高其透明度。在本节中添加了“拟议行动计划”表，并指定了是否以各种形式进行后续能力发展，包括技术援助（TA），讲习班以及最终a。 可能需要居民专门知识来促进审查建议的实施。经当局同意，货币基金组织将在其CBT门户网站上发布详细的审查报告。3 CBT实践审查：主要考虑因素 A.CBT审查范围 6.CBT审查的范围包括中央银行事实上执行的所有活动，尽管其法律授权的措辞。中央银行可能在某个领域缺乏明确的法律授权，但可以积极参与相关的政策讨论和业务。例如，在一些国家，中央银行没有宏观审慎政策的正式授权，但实际上却大量参与了关于根据其维护金融稳定的法定目标设计和实施具体措施的讨论。在这种情况下，应 根据第二，第三和第四支柱的各自（子）原则审查中央银行宏观审慎政策的透明度。 7.中央银行需要对其任务和业务领域保持透明。如果中央银行在没有明确法律授权的情况下开展某些活动，则应明确阐明其参与的原因和方式。如果中央银行在某一领域具有法律授权，但在较长时期内没有采取任何常规行动/ 操作（例如，实行自由浮动汇率制度的国家的外汇（FX）管理政策，或紧急流动性援助（ELA）活动），它应明确概述该领域的目标和框架，并对没有相关行动保持透明。然后在第二支柱下审查各自的透明度做法，并在第三和第四支柱下表示为“不适用”。4 8.CBT审查还应涵盖新出现的中央银行授权和活动，即使CBT中未明确提及。在过去的几十年中，中央银行的授权（无论是显性的还是隐性的）和活动已经超出了价格稳定和金融稳定的典型核心目标。一些新领域，例如发行中央银行数字货币（CBDC），金融包容性等，并未明确涵盖在CBT的五支柱框架内。在这种情况下，审查员应根 据原则1.2（中央银行的授权）评估透明度做法，即Procedres.，央行是否充分披露了其授权信息，包括新出现的授权信息。此外，符合CBT期间采用的方法。 3中央银行也可以发布DRR，并通过各种沟通渠道披露审查结果。此外，当局可考虑在DRR公布后，向利益攸关方提供(定期)关于审查建议执行情况的最新情况。如果当局没有明确同意出版，DRR就不会出版。同时，进行CBT审查的事实不被视为机密信息，除非中央银行在要求CBT审查时特别指出。 4如果由于缺乏常规操作和结果而将透明度做法表示为“不适用”，则IMF审查员（以及中央银行在自我审查期间）仍应在表2的相应部分中提供对当前做法的简要描述（见附录I）。 试点审查，如果中央银行积极参与此类活动，透明度做法将记录在文本框中。审查应涵盖这些政策和活动的关键透明度做法，包括目标和框架、操作和结果。 9.如果中央银行与其他公共机构有联合授权，则只审查中央银行的透明度做法。在某些领域，例如金融稳定 ，宏观审慎政策或资本流动管理，一些中央银行与其他官方机构分担政策责任。由于CBT仅与中央银行打交道，因此 在这种情况下，只有中央银行的透明度做法根据第二，第三和第四支柱的各自（子）原则进行记录。与此同时，中央银行在执行联合任务的同时，就与其他官方机构的关系所做的披露在支柱五 10.如果中央银行在特定领域发挥咨询或代理作用，则属于CBT审查的第五支柱。在某些情况下，中央银行对各自的活动没有全面或联合的授权，而是对另一个公共机构发挥咨询或业务作用。例如，中央银行可以是政府外 汇储备管理的代理人。因此，第五支柱部门审查了中央银行在这些活动上的透明度做法，同时记录了与各自公共机构的关系。 11.CBT审查不应包括对与微观审慎监管（银行，保险和证券），决议和金融市场基础设施有关的中央银行职能透明度的审查。这些领域已经建立了国际标准。在金融部门评估计划（FSAP）和独立评估的背景下，相关评估员对司法管辖区遵守这些标准的情况进行审查，包括与透明相关的原则。标准和规范报告（ROSC），详细评估报告 （DAR）和技术说明（TNs）的出版提供了透明度，并普遍受到鼓励。如果ROSC、DAR和TNs关于遵守国际标准的情况已经发表，CBT评论应包括对这些出版物的引用(在DRR的背景信息部分-见第27段)。 B.实施CBT审查的关键概念 12.根据国家具体情况审查中央银行的透明度做法。CBT做法旨在与基金组织所有成员国的中央银行及其不同背景相关，包括法律框架、治理安排以及经济和金融发展水平。正是在这种背景下，应该考虑和评估中央银行的透明度做法。特别是，CBT认识到国内法律框架在塑造中央银行透明度方面的作用。中央银行可能在法律上有义务披露某些类型的信息或对其保密。例如，由于“信息自由”法律，国内法律法规可能要求中央银行透明。 13.CBT审查不会对中央银行的治理安排，政策框架，决定或行动做出判断。CBT审查（特别是第一支柱）应侧重于在其特定治理安排的背景下审查中央银行的透明度做法，而不具体说明中央银行治理应该是什么样子。同时 ，中央银行通过对其机构和治理安排提供透明度，可以促进中央银行与其利益相关者之间就这种治理安排是否足够进行讨论-尽管应该清楚，这超出了范围CBT审查。同样，CBT审查（第二，第三和第四支柱）应侧重于审查中央银行对其政策和行动的透明度做法，但不应该评估其政策应该是什么，也不应该有什么操作工具包来实施其政策。这种方法可以促进中央银行与其利益相关者之间更知情的对话，并有助于减少不确定性，锚定公众期望，并制定更好的政策。 14.CBT认识到必须平衡透明度和中央银行对保密的合法需求。在中央银行的背景下，透明度的应用不能是不分青红皂白或过度的，因为有许多中央银行的活动可能有保密的合法需求。应在市场敏感信息，金融稳定考虑和个人数据的背景下看待机密性，并且在关键领域尤其相关，例如外汇干预，外汇储备管理，对单个机构的监督决策和ELA。 同时，中央银行应通过明确的保密政策来解释和证明其与敏感信息披露有关的选择以及法律和其