2023社区基金助力基层社会治理的路径和模式研究报告

l 社区基金助力基层社会治理的路径和模式研究报告1 基于“腾讯公益·五社联动·家园助力站”项目实践 报告执笔人：蓝煜昕、王颖 1版权声明：本报告开放共享，仅限非商业性质使用，如需转载或引用，请注明以下出处： 蓝煜昕、王颖，《社区基金助力基层社会治理的路径与模式研究报告——基于“腾讯公益·五社联动·家园助力站”项目实践》，2023 摘要 本报告对“五社联动·家园助力站——社区基金助推基层社会治理创新合作项目”（以下简称“五社联动·家园助力站”项目）中社区基金的实践进行细致考察，旨在理解该实践中社区基金治理和运作的总体特征，总结社区基金助力基层社会治理的路径和具体创新模式。 对项目中社区基金的实践样态考察表明：“五社联动·家园助力站”项目主要探索了在街道、乡镇层面设�社区基金的模式和经验。该实践中社区基金在治理架构上的主要特征是强社工参与，呈现出较强的资源整合及执行专业化导向；社区基金筹资模式呈现出多元创新的局面，种子基金撬动机制创新、互联网筹资渠道的广泛使用和基于社区资产置换的经营性筹款模式创新是其中最值得关注的新趋势；社区基金在使用和作用发挥上最核心的经验是撬动社区参与和促进“五社联动”。 本报告从“五社联动·家园助力站”项目实践中归纳出社区基金助力基层社会治理的四条主要路径：（1）社区基金赋能社区社会组织的主体培育路径；（2）社区基金作为资源载体的资源动员路径； （3）社区基金作为参与平台的规则习得路径；（4）社区基金塑造社区认同的文化培育路径。该结果表明，社区基金的价值不仅仅在于资源动员，更要关注其在培育社区主体、建构社区参与机制以及形塑社区文化等方面的作用。 本报告从实践考察角度，归纳出优秀案例中社区基金在五个方面 的具体模式创新，即政社合作的社区基金推动模式创新、街镇层级社区基金的设�模式创新、党建引领－社会主导的基金治理模式创新、社区慈善公益化运营的筹资模式创新以及社区基金撬动社区参与的模式创新。 本报告倡导一种整合的视角和实践道路，充分理解社区基金在助力基层社会治理中的多重价值，并从慈善和组织生态建构的系统观出发开展实践；同时，本报告也提醒政策制定者和微观实践者应对不同社区背景、不同层级（区、镇街、社区）的社区基金有不同的功能定位和发展取向。本报告在最后也针对“五社联动·家园助力站”项目存在的问题和局限进行了分析，并提出推动社区基金参与基层社会治理相关对策建议。 目录 摘要3 目录5 一、研究背景：为什么关注社区基金1 （一）从社区基金会到社区基金1 （二）“五社联动·家园助力站”项目的缘起4 （三）研究目的、考察对象与资料来源5 二、实践样态：“五社联动·家园助力站”项目社区基金的运作特征6 （一）内外协同：社区基金治理架构创新重塑6 1.外部主体内部化：管理委员会架构创新7 2.内部功能外部化：强化专业赋能与合规监管8 （二）百花齐放：社区基金筹资模式多元发展10 1.种子基金撬动社区资源11 2.筹资模式多元创新发展13 （三）作用发挥：社区基金使用撬动五社联动19 1.社区直接救助与帮扶20 2.社区基础设施与公共事业21 3.培育社区社会组织21 4.资助社会工作和志愿者服务22 5.支持公益服务23 三、经验总结：社区基金助力基层社会治理的路径和模式23 （一）社区基金助力基层社会治理的多重路径23 1.主体培育路径：社区基金赋能社区组织24 2.服务资源路径：社区基金作为资源载体26 3.规则习得路径：社区基金作为参与平台27 4.文化培育路径：社区基金塑造社区认同28 （二）社区基金助力基层社会治理的模式创新30 1.政社合作的社区基金推动模式创新30 2.乡镇/街道层级社区基金的设立模式创新31 3.党建引领、社会主导的基金治理模式创新32 4.社区资产公益化运营的筹资模式创新34 5.社区基金撬动社区参与的模式创新34 四、面向未来：启示与建议36 （一）从“五社联动·家园助力站”项目看社区基金实践的启示36 1.从“五社联动·家园助力站”项目中社区基金实践的总体经验来看：36 2.从社区基金助力基层社会治理的实践经验来看：36 （二）社区基金参与基层社会治理的建议37 1.对社区基金发展政策的建议37 2.对设立社区基金的微观实践建议39 致谢42 一、研究背景：为什么关注社区基金 �报告中的社区基金是指一种由社区成员共同筹集、共同管理、服务于社区需求、并以非法人形态存在的慈善资源载体。这是在加强基层社会治理、发展慈善事业的政策背景下对社区基金的一种狭义界定：其一，资金除服务于社区�地之外，还强调�地筹集、�地管理；其二，强调是非法人组织形态，通常是在基金会或慈善会下以专项基金形式存在，因此有不同于社区基金会的运作特征和治理结构；其三，强调是慈善资金载体，以区别于经济领域的资�和资金互助。此外， �地筹集并非指资金都来源于社区内部，而是强调资金筹集主体是社区成员；社区的范围不限于村、居层级，还包括更小范围的自然村、小区或更大范围的街道、乡镇等。 （一）从社区基金会到社区基金 慈善力量如何助力基层社会治理？实践者和研究者最初关注到的是以法人组织形式存在的社区基金会，尤其是借鉴美国的社区基金会经验。20世纪初，伴随着西方的工业化、城市化发展，社会矛盾层出不穷，为协同解决公共安全和公共服务困境问题，社区基金会应运而生并率先在西方兴起。现代意义上的第一家社区基金会是1914年在美国成立的克利夫兰社区基金会。20世纪80年代之后，社区基金会在英国兴起并得到快速发展。随后世界其他国家和地区也相继出现社区基金会，如日�、韩国分别于1991年、2000年成立首家社区基金会。我国第一家社区基金会则是于2008年成立的深圳桃源居公 益事业发展基金会。不同国家和地区对于社区基金会的概念和内涵有不同的理解，不同社区基金会所覆盖的地域大小或层级或有不同，但不论对社区基金会进行何种界定，都强调三个基�要素，即利用�地资源，依靠�地利益相关者，提出�地解决方案2。 近十年来，社区基金会作为一项社会治理创新举措，得到深圳、上海、北京等地方政府的支持。据统计，截至2022年底，我国社区 基金会共有275家，主要分布在浙江省、上海市、广东省等地3。社区基金会的发展面临的主要问题包括：其一，作为具有法人资格的慈善组织，设立门槛较高；其二，一些地方顾虑社区基金会与既有的慈善会系统存在功能重叠；其三，也是最重要的问题，正式组织面临较高的管理成🎧，若社区基金会的资金体量不够大则很难支撑专职工作人员的聘用，没有专职工作人员的社区基金会又很难具备充分的筹款能力。现实中，尤其在街道、乡镇层面成立的社区基金会往往面临资金匮乏和管理难题，在成立初期得到政府强有力的资金动员支持之后即难以为继，欠发达地区成立社区基金会更是如此。 在此背景下，部分地区开始把注意力转向探索社区基金（或称“社区微基金”）。与社区基金会相比，社区基金在�地筹资、�地管理、服务�地的内在特性上是一致的，同时具有如下优点：一是资金规模可大可小，资金使用受所依托慈善组织的监管和专项管理办法规范，兼具灵活性、规范性和独立性的特点；二是“更接地气”，利于社区居民、社群成员直接参与，更具塑造社区文化、促进社区参与的基础 2原珂,许亚敏,刘凤.英美社区基金会的发展及其启示[J].社会主义研究,2016(06):143-155. 32022年慈善事业十大进展与发展趋势［EB/OL］．［2023-1-17］．http://www.bnu1.org/show_2801.html 功能；其三，社区基金不仅可被视为社区基金会的草根形态，更是可以与规模和覆盖区域更大的社区基金会、慈善会形成功能分化和共生关系，相互促进、共同成长。从这个意义上来讲，社区基金不完全是社区基金会的替代选择，社区基金可以作为社区基金会实现其使命的资源动员工具，而社区基金会可以为社区基金提供资金管理服务、合规性服务乃至联合劝募服务。 我国字面意义上的社区基金最早可以追溯至20世纪90年代末部分农村地区在国际组织的影响下试点的“社区发展基金”，如最早于1995年试点的贵州省村寨发展基金，以及1999年“中荷扶贫项目” 在地方试点并于2005年得到当地政府全面推广的社区发展基金等4。但这类社区基金更多被看作是一种小额信贷方式5，不属于�报告在慈善事业助力社区治理语境下的社区基金。 �报告语境下的社区基金则最早要追溯到2014年成都市慈善总会提出打造的社区公益慈善平台。不久，成都市慈善总会便在其官网下开设了社区专项慈善基金（又被称为“社区慈善微基金”“社区微基金”“社区基金”），社区基金的数量和规模不断壮大，并对社区治理产生积极影响，由此引起了政府的广泛关注和重视。随后，南京市民政局在2015年发布的相关文件中也提出在全市试点、推广包括社区微基金在内的社区型基金会6。近年来，中国的社区基金获得了政府和社会力量的重视和支持，得到快速发展。上海、广州、成都等 4刘胜安,韩伟.中国社区发展基金理论与实践[J].2009. 5何广文.农村社区发展基金的运作机制及其绩效诠释[J].经济与管理研究,2007,1:18-20. 6危振仓.社区微基金介入拆迁安置社区治理的研究--以南京市YX社区为例[D].东南大学,2018. 地还将“社区基金”或“社区慈善基金”纳入地方性慈善法规或社区治理法规之中，为社区基金发展提供了更加有力的制度支持7。 尽管如此，社区基金在我国的发展仍然属于新生事物，其实践仍处于零星探索阶段，相关研究更是落后于实践，甚至理论界和实操界对社区基金还没有一个统一的界定8。实践中更是存在对社区基金功能和价值的片面理解，例如偏重其资源筹措功能而忽视其社区参与价值。如何探索具有广泛适用性的社区基金模式、如何全面认识社区基金在社会治理中的价值成为非常有意义的实践和理论命题。 （二）“五社联动·家园助力站”项目的缘起 2021年4月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出要发展公益慈善事业，完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制，支持建立乡镇（街道）购买社会工作服务机制和设立社区基金会等协作载体等要求，进一步明确了“五社联动”在基层社会治理中的角色与作用，也为持续推进基层社会治理创新提供了方法和路径。 为贯彻落实相关中央有关决策部署，进一步提升基层社会治理能力，在前期湖北“五社联动”项目的基础上，2022年4月，在民政部慈善事业促进和社会工作司的指导下，中国社会工作学会和腾讯公益慈善基金会合作开展“五社联动·家园助力站——社区基金助推基 7胡小军.社区基金的功能定位与建设路径[J].中国社会工作,2022(31):1. 8杨文.罗伯特与小黄豆:从社区基金到社区基金会[J].中国社会组织,2015(12):21-21 层社会治理创新合作项目”。该项目由腾讯公益慈善基金会资助资金 3000万元，在北京、上海、湖北、湖南、四川、重庆、广东7个省 市96个乡镇（街道）创建并运行社区基金，同时各地采取政府购买、公开招聘等方式组建专职社会工作者队伍，通过“五社联动”机制，以社区为平台，以乡镇（街道）社工站为依托，以社会工作者为支撑，充分发挥社区基金在整合公益资源、拓宽慈善渠道、改善社区民生、提升社会治理水平等方面的作用，推动形成可复制、可推广、可借鉴的经验模式，以点带面推动全国慈善事业和社会工作发展，助力基层社会治理创新。 （三）研究目的、考察对象与资料来源 �报告在国际国内社区基金（会）发展的比较视野下、在基层社会治理的总体格局下、在相关治理理论的支撑下，对“五社联动·家园助力站”项目一年多来的实践进行考察，旨在从实践中总结和提炼社区基金助力基层社会治理的路径和模式，并对“五社联动·家园助力站”项目下一步的推广和改进提出建议。 �报告以“五社联动·家园助力站”项目中的96个社区基金为考察对象，结合面上的整体情况分析和点上的案例调研来得出结论。鉴于社区基金是新生事物，