详解地方政府支持中小银行债券

2023年6月20日2023年6月27日2023年6月27日 详解地方政府支持中小银行债券 2023年10月9日 信达证券股份有限公司 CINDASECURITIESCO.,LTD 北京市西城区闹市口大街9号院1号楼邮编：100031 王誓贤宏观研究助理 邮箱：wangshixian@cindasc.com 解运亮宏观首席分析师 执业编号：S1500521040002联系电话：010-83326858 邮箱：xieyunliang@cindasc.com 宏观研究 深度报告 证券研究报告 详解地方政府支持中小银行债券 2023年10月9日 摘要：支持中小银行债作为地方债的一种特殊类型，自发行以来备受市场关注。本文结合实际案例，根据地方政府披露的原始资料，用详实的数据系统性地梳理了该债券的发行和注资，并对未来发行做出了展望。 支持中小银行债的出现背景是什么？2020年经济下行压力加大外加新冠疫情的发生，当年一季度末的商业银行资本充足率较上季度末明显下降，城商行与农商行的资本充足率距离银行监管红线10.5%的安全边际较近。当年5月27日，金稳委办公室发布11条金融改革措施，包括出台《中小银行深化改革和补充资本工作方案》，方案要求“组织制定合理利用专项债券补充中小银行资本金的风险化解方案”。当年7月1日国常会决定“着眼增强金融服务中小微企业能力，允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金”。政策传导链条是地方政府发行中小银行专项债——中小银行获得资本金加持——金融服务中小微企业能力更强。 支持中小银行债的运行模式是什么？省级政府发行完支持中小银行债后先将所筹资金转贷给市县级政府。以转股协议存款的方式补充中小银行资本金的，由地方财政部门直接使用专项债资金认购，计入银行的其他一级资本；以间接入股的方式补充中小银行资本金的，由地方政府用专项债募集资金通过地方金融控股公司认购所支持银行的股份，计入银行的核心一级资本。该债种期限都是10年，存续期内用中小银行的经营利润偿还以转股协议存款方式注资的债券本息，用股份分红和市场化股份转让偿还以间接入股方式注资的债券本息。 支持中小银行债是如何发行的？2020-2022年支持中小银行债的额度分别为2000亿、1500亿和2000亿元，实际中分别发行了506亿、1594亿和630亿元，共给300多家城商行、农商行和信用社补充了一级资本金。今年1-9月支持中小银行债发行了1523亿元，补充了147家左右的中小银行资本金。从地区上看，2020年以来辽宁省发行量最多，不含大连这个计划单列市的发行量达到了796亿元，其次是甘肃和内蒙古，发行额分别为426亿和362亿元。从利率上看，大部分支持中小银行债都介于2.5%-3.5%的发行利率之间，具体看，2.5%-3%之间的有1613亿元，3%-3.5%之间的有1897亿元，3.5%-4%之间的有743亿元。 支持中小银行债还剩多少额度没发？2022年四季度货币政策执行报告指出，“2020-2022年新增5500亿元地方政府专项债券，专项用于补充中小银行资本金”。从2020年到今年9月底，实际发行了4253亿元，发行进度为77%。若再算上今年的1000亿元额度，发行进度则为65%，那么还有约2247亿元的支持中小银行债没有发。结合此债种习惯留到未来年度结转发行，且未来年份可能还有新额度的下达，因此2000多亿的剩余额度也只是暂时的，未来可能越攒越多。 风险因素：地方债延后发行超预期、地方债资金落地不到位 目录 一、支持中小银行债的概念和出现背景3 1.1支持中小银行债的概念3 1.2支持中小银行债的出现背景4 1.3支持中小银行债的运作模式6 二、支持中小银行债的发行和注资7 2.1支持中小银行债的发行及特点7 2.2支持中小银行债每年发行和注资详解9 三、支持中小银行债的未来发行展望12 四、支持中小银行债的发行注资案例12 4.12023年大连市补充大连银行资本金项目12 4.22023年辽宁省沈阳市补充盛京银行资本金项目13 4.32023年黑龙江省大庆市补充大庆农村商业银行资本金项目13 4.42023年云南省补充富滇银行资本金项目14 4.52023年广东省补充南粤银行资本金项目15 风险因素22 图目录 图1：支持中小银行债属于地方新增专项债3 图2：支持中小银行债出现的政策链条5 图3：支持中小银行债的运作模式6 图4：支持中小银行债的发行不均匀7 图5：辽宁省支持中小银行债发行量最多7 图6：大部分支持中小银行债的利率在2.5%-3.5%之间8 图7：2031年下半年和2033年上半年支持中小银行债到期量最多8 表目录 表1：2023年专项债的投向范围不包括支持中小银行用途4 表2：2020年支持中小银行专项债注资情况9 表3：2021年支持中小银行专项债注资情况10 表4：2022年支持中小银行专项债注资情况11 表5：2023年1-9月支持中小银行专项债注资情况11 表6：2020-2023年支持中小银行债额度和实际发行量12 附表1：2020年新增专项债券投向（亿元）16 附表2：2021年新增专项债券投向（亿元）17 附表3：2022年新增专项债券投向（不含结存限额）（亿元）18 附表4：2023年1-9月新增专项债券投向（亿元）19 附表5：2023年河北省支持中小银行债归纳20 附表6：2020-2023年财政政策及基调归纳21 一、支持中小银行债的概念和出现背景 1.1支持中小银行债的概念 支持中小银行债本质上是地方政府新增专项债，财政部官网统一称之为支持化解中小银行风险专项债券。支持中小银行债的全称是“地方政府支持中小银行发展专项债券”，在地方财政厅实际披露中，通常是被称为某省（自治区、直辖市）支持中小银行发展专项债券（某期），如3月16号发行的2023年黑龙江省支持中小银行 发展专项债券（一期），这期债也是2023年黑龙江省政府专项债券（八期），4月18号黑龙江还发行了黑龙江省 支持中小银行发展专项债券（二期），对应的是2023年黑龙江省政府专项债券（九期）。 图1：支持中小银行债属于地方新增专项债 资料来源:中国债券信息网，信达证券研发中心 补充中小银行资本金并不算在今年专项债支持的领域内。据平顶山市发改委披露的文件和我们的实际观察，今年专项债支持10个领域（暂不含新增的城中村，若将新能源单独看做一个领域，则是11个领域），并未包括补充中小银行资本金，所以支持中小银行这一用途我们认为并不算作今年的用途。也就是说，支持中小银行专项债是独立于项目建设专项债以外的一种特殊用途的专项债。 支持中小银行债和其他用于项目建设的专项债有较大差异。后者如市政和产业园区基础设施专项债、交通基础设施专项债等是用于实体项目建设，是将发债所筹资金用于支持实物工作量的专项债。而支持中小银行债是将发债所得资金用于补充中小银行资本金的债券，并非支持实体项目建设。需要提示的是，其虽然不支持实体项目，但资金使用仍是以项目来体现的，即某银行资本补充（增资）项目，例如大连银行股份有限公司资本补充项目、大庆农村商业银行股份有限公司资本补充项目、广东南粤银行股份有限公司增资项目等。 支持中小银行债和其他项目建设专项债都遵循地方债券的发行方法。专项债的发行一般是地方财政部门通过政府债券发行系统组织招投标，参与招标的金融机构是地方政府债券的承销团成员（大型商业银行为主，券商次之），采取单一价格招标。支持中小银行债和其他项目建设专项债的差异是用途不同，属性都是地方专项债，我们观察到，在发行上二者都遵循地方债券的常规发行方法，也就是说支持中小银行债和其他项目建设专项债在发行方式上是相同的。 表1：2023年专项债的投向范围不包括支持中小银行用途 资料来源:地方发改委文件，信达证券研发中心 1.2支持中小银行债的出现背景 经济下行压力加大和新冠疫情爆发是该工具出台的宏观背景。银保监会公布数据显示，2020年一季度末，商业银行资本充足率为14.53%，较上季度末下降0.12个百分点。城商行与农商行的资本充足率仅为12.65%和12.81%，较2019年末分别下滑0.05个、0.32个百分点，距离非系统重要性银行监管红线10.5%的安全边际较近。 2020年国务院也披露，经济下行压力加大外加新冠疫情的发生，导致中小银行不良贷款出现上升，资本充足率承压，资本不足，抵御风险能力变差，资产扩张受限，随之贷款投放受限，影响对中小微企业的服务能力。 中小银行自身规模有限，资本补充能力较弱是该工具出现的客观背景。IPO、可转债、定增、永续债、优先股等渠道补充资本金的门槛较高，限制了中小银行的资本补充渠道。2020年内蒙古支持中小银行债文件引用银保监会当年6月公布的数据，指出全国银行业金融机构数量4607家，城商行占比2.91%，农商行、农村信用社等占比83.13%，也就是说，仅从数量上看，中小银行占银行业85%左右。该文件同时指出，中小银行在自身发展和资本补充受限的情况下迫切需要拓宽资本补充渠道。当年5月金融委办公室发布11条金融改革措施，包括出台《中小银行深化改革和补充资本工作方案》（银保监[2020]25号），方案要求“组织制定合理利用专项债券补充中小银行资本金的风险化解方案”。 加强金融服务中小微企业能力是支持中小银行债的政策落脚点。2020年7月1号国务院常务会议决定“着眼增强金融服务中小微企业能力，允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金”，进一步讲是“在今年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径”。这里的“今年”即是2020年。对应的，除了银保监会25号文，在当年的政府工作报告中，也提到了要“推动中小银行补充资本和完善治理，更好服务中小微企业”。也就是说，7月国常会进一步落实了补充中小银行资本的政策要求。最终落脚点是“服务中小微企业”，即地方政府发行中小银行专项债——中小银行获得地方政府发债补充的资本金加持——金融服务中小微企业能力更强。 图2：支持中小银行债出现的政策链条 资料来源:国务院官网，地方财政厅发债文件，信达证券研发中心 在2020年7月1号的国常会议上，国务院还对支持中小银行债提出了四点要求： 一是优先支持具备可持续市场化经营能力的中小银行补充资本金，增强其服务中小微企业、支持保就业能力。 二是以支持补充资本金促改革、换机制，将中小银行完善治理、健全内控机制等作为支持补充资本金的重要条件。 三是压实地方政府属地责任、银行及股东主体责任、金融管理部门监管责任，在全面清产核资、排查风险并依法依规严肃问责的前提下，一行一策稳妥推进补充资本金，地方也要充分挖掘其他资源潜力给予支持。 四是加强监管和全过程审计监督。对专项债合理补充资本金建立市场化的到期及时退出机制，严防道德风险。 我们一一解读这四点要求。我们认为： 第一点要求对应了该工具的最终落脚点在于更好地服务中小微企业，补充中小银行资本金并不是救那些长期经营不善甚至失去经营能力的中小银行，而是去支持具备长期经营能力，但由于资本金不足制约了其发展的中小银行，本质上不是救银行，而是增强符合支持条件的中小银行服务中小微企业的能力。 第二点要求对应了支持中小银行债的专项债属性。虽然此债种不支持实体的建设类项目，但只要是专项债项目，原则上都需要项目收益能覆盖项目的融资成本。支持中小银行债补充银行资本金之后，原则上就要求在债券存续期内，银行主体的盈利要能够覆盖债券本息，随之也就要求银行主体要完善治理、健全内控，否则银行治理出现问题，盈利可能就难以保证。同时也体现了专项债资金用在刀刃上的性质，不仅要用在好项目上，也要用在符合条件的“好银行”上。 第三点要求也对应了其专项债的属性。专项债的发行人是地方政府，且中小银行资本金补充项目还涉及各类金融机构主体，为了尽可能让债券资金发挥其最大价值，实实在在搞出效果，要保证严监管。类似专项债的实体建设项目，