《大国博弈》系列第五十二篇：美国政府停摆影响几何？

2023年9月25日 总量研究 美国政府停摆影响几何？ ——《大国博弈》系列第五十二篇 要点 核心观点： 美国政府停摆风险攀升，是否会对美国经济和金融市场造成重大影响？我们认为美国政府停摆风险影响相对可控：一是，美国政府2024财年拨款法案迟迟未获通过的阻力主要来自众议院共和党保守派，而两党领袖已经形成共识，并非两党的全面对立；二是，尽管新财年拨款法案无法按时通过，但美国国会仍 可以使用“持续决议”，避免政府停摆；三是，历史数据显示，政府停摆将拖 累当季GDP增速1个百分点左右，但政府开门后GDP增速将明显反弹，对经济影响相对有限；四是，政府停摆事件冲击后，美股短期下行、美债收益率及黄金价格上行，但变动幅度相对可控。 美国政府新财年预算阻力主要来自众议院共和党保守派。 美国政府2024财年拨款迟迟未达成一致的原因在于众议院共和党保守派不满 于拜登和麦卡锡在6月达成的政府预算协议，要求将2024财年联邦预算削减 至2022年水平，即再削减1200亿美元，否则拒绝通过2024财年拨款法案。同时，也对政府预算的使用进行限制，要求收紧移民管理、停止对乌军援，引起民主党反对，导致预算问题陷入僵局。 2024财年拨款法案按时通过的概率不高，预计美国国会将会大概率推出“持续决议”，避免政府关门。 一则，近年来，美国国会多次使用“持续决议”，维持政府运转。例如，在2014-2016、2020-2021和2023财年中，每年约四分之一的时间靠“持续决议”来为政府提供资金；2018-2019财年有三分之一以上的时间里使用“持续决议”；2022财年则有近一半的时间通过“持续决议”维持政府运转。 二则，9月初美国两党领袖均表态支持使用“持续决议”。参议院多数党领袖、民主党人舒默和众议院议长、共和党人麦卡锡在9月初都表示，他们支持通过“持续决议”，以便国会能有更多时间就长期支出法案进行谈判。 美国政府停摆对经济和金融市场影响相对有限。 一是，在经济层面，历史数据显示，政府停摆将拖累当季GDP增速1个百分点左右，政府开门后GDP增速将明显反弹，对经济影响相对有限；二是，在美股层面，美股收益率在政府停摆前略有下行，且在停摆后1至3个月，收益率均实现较大反弹；三是，在国债层面，出于对美国财政问题的担忧，美国政府停摆往往释放“短期内美债收益率上行”信号；四是，在黄金层面，黄金具有一定避险功能，政府停摆会令金价短期抬升，且停摆时间越长，黄金价格涨幅越高；五是，在美元指数层面，美国政府停摆对美元指数影响不明显。 风险提示：俄乌局势升级，全球大宗商品价格出现波动。 作者 分析师：高瑞东 执业证书编号：S0930520120002010-56513108 gaoruidong@ebscn.com 联系人：周欣平 010-57378026 zhouxinping@ebscn.com 相关研报 能源消费大幅反弹，美国消费“高而不强”— —2023年8月美国零售数据点评（2023-09-15） 商业地产还是美国衰退的风险点吗?——解构美国系列二（2023-09-05） 美国何时开启补库，利好哪些行业出口？——解构美国系列一（2023-08-12） 6月非农虽回落，美联储难转向——2023年6 月美国非农数据点评兼光大宏观周报（2023-07-08） 非农超预期，美联储如何抉择？——2023年5 月美国非农数据点评兼光大宏观周报（2023-06-04） 非农超预期，美股为何淡定——2023年4月非农数据点评（2023-05-17） 加息即将技术，美国为何下挫？——2023年5月FOMC会议点评（2023-05-04） 就业持续降温，但薪资粘性犹强——2023年3 月非农数据点评兼光大宏观周报（2023-04-08） 非农传递的三大边际信号——2023年2月美国非农数据点评（2023-03-12） 非农超预期，为何美股反应温和？——2022年11月非农数据点评兼光大宏观周报（2022-12- 04） 宏观经济 目录 一、美国政府新财年预算阻力来自哪里？3 二、美国政府“停摆”事件将如何演绎？5 三、美国联邦政府“停摆”影响有多大？6 四、风险提示11 图目录 图1：众议院在今年4月19日公布的《2023年限制、储蓄、增长法案》将在未来10年削减约4.5万亿美元政 府开支4 图2：CBO预测，债务上限法案在未来10年（2024-2033财年）削减1.5万亿美元的预算赤字，远低于众议院此前要求的4.5万亿美元4 图3：近年来，美国国会已经严重依赖“持续决议”来避免政府停摆6 图4：1980年以来美国政府停摆的时间表和背景7 图5：政府支出占美国GDP的17%左右，与投资占比接近8 图6：市场预期11月有近3成的概率加息，12月接近4成8 图7：美国政府停摆将使当季度GDP增速放缓1个百分点左右，但停摆解决后将很快反弹8 图8：历史上，美国政府关门前后，美股S&P500指数的收益先小幅下降，后明显反弹9 图9：历史上，美股S&P500波动率在政府关门期间走高，但随后回落9 图10：历史上，美国政府关门后，美国10年期国债收益率明显上行10 图11：历史上，美国政府关门后，黄金价格短期抬升10 图12：历史上，美国政府停摆短期对美元指数影响并不明显11 美国民主共和两党在预算案方面的争执由来已久，并带有明显政治倾向，美国联邦政府也多次因两党的联邦预算之争关门。今年上半年，美国两党便针对美国债务上限反复争论，直到债务违约日来临之前才“惊险”通过债务上限法案，冻结债务上限至2025年1月。然而，截至9月中旬，美国国会两党仍未就 2024财年的预算达成一致，若国会不能在9月30日新财政年度开始前通过预算案，则美国政府又将面临“关门”风险。 考虑到美国政府关门期间，超过五分之三的联邦文职雇员将停薪留职，同时政府无法对各个领域进行正常投资和支出，或影响到美国的消费、投资及就业市场，进一步放大衰退风险。那么，当前美国政府“停摆”的原因是什么？临时“停摆”影响有多大，会导致美国经济超预期衰退吗？ 一、美国政府新财年预算阻力来自哪里？ 美国政府2024财年拨款迟迟未达成一致的原因在于众议院共和党保守派不满 于拜登和麦卡锡在6月达成的政府预算协议。今年6月，美国总统拜登和众议 院议长麦卡锡就债务上限达成一致，推出债务上限法案（FiscalResponsibilityActof2023），要求2024财年的非国防支出与2023财年大致持平，并在次年增加1%，对应2024、2025财年总支出（国防+非国防）将被限制在1.59万亿、1.61万亿美元。此外，未来6年的联邦预算的年增长率限制在1%，但从2025财年开始不会再强制执行。根据CBO预测，该法案在未来10年（2024- 2033财年）将削减1.5万亿美元的预算赤字。 但与众议院4月公布的原始法案相比，妥协下通过的债务上限法案削减开支幅 度明显温和。众议院在今年4月19日公布的《2023年限制、储蓄、增长法案》 （Limit,Save,andGrowActof2023），要求将2024财年联邦预算削减至2022财年水平，将未来支出增幅限制在每年增加1%，相当于未来10年内削 减4.5万亿美元的预算赤字，大幅高于6月债务上限法案削减1.5万亿美元预算赤字的预期。 因此，众议院中的共和党保守派不满于妥协结果，要求在6月两党领袖达成的 协议上再削减1200亿美元，否则拒绝通过2024财年拨款法案。在6月债务上 限法案颁布不久，7月以众议院自由核心小组成员斯科特·佩里（ScottPerry） 和奇普·罗伊（ChipRoy）为首的21名议员就要求，在6月两党领袖达成的协 议上再削减1200亿美元，“我们期望所有拨款措施……与2022财年的1.471 万亿美元的最高限额相一致。否则，共和党将不可能凑齐通过拨款法案的218票（即超过半数票）”。 图1：众议院在今年4月19日公布的《2023年限制、储蓄、增长法案》将在未来10年削减约4.5万亿美元政府开支 图2：CBO预测，债务上限法案在未来10年（2024-2033财年）削减1.5万亿美元的预算赤字，远低于众议院此前要求的 4.5万亿美元 资料来源：CommercialEdge，光大证券研究所资料来源：CBO，光大证券研究所；注：单位：10亿美元 此外，共和党保守派对政府预算的使用也进行限制，落实自身的政治主张。8月21日，以自由核心小组（FreedomCaucus）为代表的共和党保守派发表申明，提出通过政府预算的前提需要满足移民、药物、对乌援助等方面要求。同时，也要解决特朗普遭遇刑诉问题： 纳入众议院通过的《2023年边境安全法》，制止非法移民不受控制的流动，并防止芬太尼（一种易成瘾性药物）大量涌入美国； 解决司法部和联邦调查局在政治上“武器化”问题，上述部门应起诉真正的罪犯，而不是进行政治迫害，以及针对守法公民； 反对在任何补充拨款中向乌克兰发放援助。 截至9月下旬，众议院中的共和党保守派已经说服党内全部派系，推出涵盖上述条款的拨款协议。9月18日，共和党内部达成协议，将维持联邦政府资金运转至10月31日，但要求在此期间把政府开支在现有财政水平上削减1%，考 虑到国防部和退伍军人事务部无需削减开支，其他部门机构须相应削减8%左右的开支。同时，协议保留了众议院在2023年通过的《边境安全法》的大部 分内容，还要求众议院在审议对国土安全部的拨款时加入管控边境和移民条款。此外，协议不包括拜登提出的援助乌克兰的内容。 然而，新拨款协议涵盖多项保守派政策条款，预计将被民主党人控制的参议院否决，导致预算问题仍陷入僵局。尽管共和党目前在众议院的席位占有多数优 势，新协议有望在众议院获得过半支持票，但收紧移民条款、暂停对乌克兰军援等都与白宫的现行政策相违背，难以被民主党接受，预计民主党人控制的参议院也会否决上述多项保守派政策条款。例如，民主党众议员罗莎·德劳罗(RosaDeLauro)在一份声明中将该法案斥为“极端”，指责众议院共和党人并非“致力于制定可以实施的两党解决方案”。 二、美国政府“停摆”事件将如何演绎？ 美国政府2024财年拨款法案按时通过的概率并不高。理论上，每个财政年度 （10月1日至次年的9月30日），众议院和参议院拨款委员会应该通过12 项拨款法案，涉及国防、交通、医疗、农业、金融服务等不同领域，并在9月 30日当天结束之前由总统签署。如果12项拨款法案都没有通过，那么美国政府将面临停摆。 虽然目前有多个预算法案在讨论中，但由于共和党内部保守派建议大幅削减政府开支，民主党无法轻易接受，因此直到9月下旬12个预算法案中没有一个能够在参众两院获表决通过。例如，9月22日，美国白宫管理和预算办公室表示，美国总统拜登将否决众议院为国务院和国土安全部提供的两项拨款法案。9月21日，美国联邦预算委员会（CRFB）预测，美国政府停摆的概率已经上升至70%，大幅高于三周前58%的概率水平。 尽管新财年拨款法案无法按时通过，但美国政府仍可以使用“持续决议”，避免政府停摆。早在9月1日，白宫行政管理和预算局（OMB）就表示，10月 份将需要一项提供短期资金的“持续决议”（ContinuingResolution，简称CR），以便将政府资金维持在现有水平，并等待年度预算法案出台。 “持续决议”是指在拨款法案尚未通过的情况下，国会使用一项持续决议案作为临时解决方法，即根据上半年的拨款水平来为政府提供临时资金，维持政府正常运行。一般而言，“持续决议”允许维持政府运转的时间在数天到数月不等。 结合历史情况，以及美国两党领袖表态，预计美国国会将会大概率推出“持续决议”，为新财年预算案讨论争取时间，避免政府关门。 一则，由于围绕政府预算案的争论日益频繁，历史上“持续决议”的使用非常普遍。近20年来，在财政年度开始前即通过全年拨款法案的最近一年是1997财年。而在其他财年，美国国会多次使用“持续决议”，且持续时间均在数十