财政专题系列之一：财政政荣的现状，历史进程回顾与展望

北大汇丰智库 北大汇丰智 丰智库 北大汇丰智库 北大汇丰智库 北 北大汇丰智库 北大汇丰智库 北大汇丰智库 北大汇 丰智库 北大汇丰智库 北大汇丰智库 北大汇丰智库 库 北大汇丰智库 北大汇丰智库 北大汇 大汇丰智库 北大汇丰智库 北大汇丰智库 北大汇丰智 丰智库 北 北大汇丰智库 北大汇 丰智库 北大汇丰智库 库 北大汇 北大汇丰智库 北大汇丰智库 摘要 北大汇丰智库 2022年，财政歉收增支，收支矛盾凸显。我国实施积极财政政策已经长达15年，在经济下行周期，政府逆周期调控常态化，财政收支矛盾问题越来越严重，在回顾和细致剖析以往财政政策的基础上，对未来财政政策的积极方向进行展望。 北大汇丰智库 北大汇丰智库 对2008年以来超长积极财政政策周期的成因、内在逻辑和主要扩张方式进行了梳理。同时，从赤字率和一般公共财政收支增速两个维度量化财政政策的积极程度。主要观点有：1）2008年至2017年，预算外扩张是积极财政的主要形式。2）自2018年以来，监管对地方政府预算外债务扩张严格管控。3）自2015年以来，专项债成为政府预算内加杠杆的主要方式之一。4）财政政策具有明显的跨周期调节特点。5）2016年以来，收入端通过减税降费持续发力，支出端通过精打细算提高支出效能。 北大汇丰智库 北大汇丰智库 财政支出拉动基建稳增长的效果触底趋稳。将财政稳增长系数（GDP名义值/广义财政中基建支出额）分为两个部分：基建增长系数（GDP名义值/基建投资额）和财政基建系数（基建投资额/广义财政中基建支出额）。基建项目收益率趋稳和财政资金撬动基建投资杠杆倍数趋稳是财政支出拉动基建稳增长效果触底趋稳的主因。以央行使用货币政策工具配合财政政策为代表的准财政扩张正成为拉动基建投资的重要手段之一。虽然准财政扩张在流程、时间和规模上的限制较小，便于根据经济形势调整政策节奏和力度，但是，准财政扩张的管理权限来自中央，地方能动性较小，不利于激发地方政府的活力。 北大汇丰智库 展望2023年的财政政策，一般公共财政收入增速将高于支出增速，对土地市场的修复程度预期偏弱，土地财政转型将稳步推进，准财政扩张仍将成为支持基建投资的重要手段。预计2023年准财政支持基建投资规模为1.5万亿元，基建投资增速为7.9%。 北大汇丰智库经济组（撰稿人：邹欣）成稿时间：2023年3月16日 北大汇丰智库 大汇丰智库 联系人：程云（0755-26032270，chengyun@phbs.pku.edu.cn） 北大汇丰智库 北大汇丰智 丰智库 北大汇丰智库 北 北大汇丰智库 北大汇 丰智库 北大汇丰智库 库 北大汇 大汇丰智库 北大汇丰智库 2022年是实施积极财政政策的第15年，由于疫情冲击、经济下行、大规模留抵退税、房地产市场低迷等因素影响，一般公共财政和政府性基金收入增速大幅回落，但防疫社保、债务付息和基建投资需求支撑一般公共财政和政府性基金支出增速保持较强韧性，财政收支矛盾凸显。 北大汇丰智库 北大汇丰智库 冰冻三尺非一日之寒，当前的财政收支矛盾有其历史根源。对2008年以来超长积极财政政策周期的成因、内在逻辑和主要扩张方式进行了梳理。同时，从赤字率和一般公共财政收支增速两个维度量化财政政策的积极程度。基于上述分析，对疫后财政政策积极方向进行了展望。表1对2023年积极财政政策的主要指标进行了汇总和预测。 北大汇丰智库 表1：2023年积极财政政策主要指标汇总和预测 指标 2022年 2023年 目标赤字率 2.80% 3%a 预算目标赤字率（官方） 4.7% 4.5%a 调入资金和使用结转结余（万亿）（剔除调入资金和使用结转结余） 2.33 2.36a 一般公共财政收入 规模（万亿） 20.4 21.7a 同比 0.6% 6.7%a 一般公共财政支� 规模（万亿） 26.1 27.5a 同比 6.1% 5.6%a 政府性基金收入 规模（万亿） 7.8 7.8a 同比 -20.6% 0.4%a 政府性基金支� 规模（万亿） 11.1 11.8a 同比 -2.5% 6.7%a 准财政支持基建（万亿） 1.5 1.5e 减税降费（万亿） 3.4 2e 专项债（万亿） 3.65+0.5=4.15 3.8a 基建投资增速 11.5% 7.9%e 北大汇丰智库 北大汇丰智库 北大汇丰智库 注：目标赤字率是官方公布的赤字率，计算方式为（一般公共财政预算目标支出-一般公共财政预算目标收入-调入资金及结转结余）/GDP。预算目标赤字率的计算方式为（一般公共财政预算目标支出-一般公共财政预算目标收入）/GDP。准财政支持基建的口径包括政策性银行支持基建的信贷、政策性银行用作基建项目资本金的政金债。2022年专项债新增专项债额度包括两会公布的3.65万亿以及追加的5000亿元结存限额。a来自《第十四届全国人民代表大会 财政经济委员会关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的审查结果报告》的数据。e表示自行测算的结果。 北大汇丰智库 数据来源：CEIC，公开资料，北大汇丰智库。 北大汇丰智库 北大汇丰智 丰智库 北 北大汇丰智库 北大汇 丰智库 北大汇丰智库 库 北大汇 大汇丰智库 北大汇丰智库 一、2022年财政收支情况分析 北大汇丰智库 北大汇丰智库 2022年，由于疫情扰动、美联储收紧流动性等因素导致国内经济下行压力加大，财政收支进度均不及预期。上半年，由于大规模减税降费和房地产市场低迷，一般公共财政+政府性基金收入端压力较大；下半年，随着疫情防控政策优化和房地产调控政策的调整，收入端逐渐修复。财政支出方面，以收定支制约了支出扩张的速度，但防疫刚性支出和专项债的大量发行支撑了支出保持较强韧性。 1.一般公共财政收支：歉收增支，刚性支出增速领先 北大汇丰智库 北大汇丰智库 收入方面，受疫情冲击、经济下行以及大规模留抵退税的影响，一般公共财政收入规模低于年初预算目标，财政收入增速自2022年4月低点后逐步修复。2022年，一般公共财政收入20.37万亿元，为年初预算收入目标的96.9%，为近十年低点，同比增长0.6%，扣除留底扣税因素后增长9.1%。从单月增速来看（见图1），2022年4月至7月财政收入负增长，8月至12月财政收入正增长。4月是2022年 北大汇丰智库 北大汇丰智库 财政收入的低点，主要是因为4月上海疫情爆发、多地局部静默以及增值税的大规模留抵退税，三季度开始财政收入逐渐好转，年底为了冲刺年初预算目标，12月财政收入增速急剧上升至61.1%，为近十年的高点，较上月增加36.5个百分点。 北大汇丰智库 图1：财政收入当月同比和累计同比图2：税收和非税收入年度同比注：累计同比指的是当年1月至截止月份的 合计数较上年同期的变化百分比，下同。 数据来源：CEIC，北大汇丰智库。数据来源：CEIC，北大汇丰智库。 北大汇丰智库 从财政收入形式分类来看，税收增速负增长，非税收入高增长；但从长期趋势看，税收收入和非税收入增速均处于下行通道，与GDP增速中枢下行密切相关。 北大汇丰智库 北大汇丰智 丰智库 北大汇丰智库 北 北大汇丰智库 北大汇丰智库 北大汇 丰智库 北大汇丰智库 库 北大汇 大汇丰智库 北大汇丰智库 2022年，税收收入16.66万亿元，同比下降3.5%，扣除留抵退税因素后增长6.6%；非税收入3.71万亿元，同比增长24.4%，非税收入占财政收入的比例为18.2%，较上年增加3.5个百分点。官方公开信息显示，2022年中央非税收入增长96.5%，主要是特定国有金融机构和专营机构上缴利润入库、原油价格上涨带动石油特别收益金专项收入增加等特殊因素拉动，扣除上述特殊因素后，中央非税收入增长3%左右；地方非税收入增长17.8%，主要是地方多渠道盘活闲置资产，以及与矿产资源有关的收入增加，拉高地方非税收入增幅14.3个百分点。但从历史数据来看 北大汇丰智库 北大汇丰智库 （见图2），税收收入增速和非税收入增速之间不存在明显的此消彼长的关系。同时，税收收入和非税收入增速都处于下行通道，这或与GDP增速中枢下行密切相关。一方面，税收源于经济增长，蛋糕做大，税基扩大。另一方面，非税收入中的国有资本收入和国有资源有偿使用收入与经济形势密切相关，其他收入（比如处置国有闲置资产、特定国有企业上缴利润等）多为一次性收入，不具有可持续性，所以，非税收入的长期趋势也与经济增长密切相关。 北大汇丰智库 北大汇丰智库 北大汇丰智库 北大汇丰智库 细分税种的税收收入增长情况可以从不同维度反映经济发展的现状（见图3和表2）：一是增值税是本轮政府减税的主要税种，大规模减税主要集中在二季度。2022年，增值税同比下降23.3%，扣除留抵退税因素后增长4.5%。从单月增速来看，2022年3月至7月增值税负增长，8月至12月增值税增速转正。二是所得税正增长，但涨幅较上年同期明显回落，满足纳税条件的企业盈利和个人收入增速放缓。2022年，所得税（包括个人所得税、企业所得税）同比增长4.6%，较上年减少12.2个百分点。经济下行压力较大，满足纳税额度的企业和个人的税基规模涨幅放缓，这与规上工业企业利润总额增速负增长和居民可支配收入增速下台阶相符。三是剔除增值税的流转税增速较高，说明中高端人群的消费较好。2022年，剔除增值税的流转税（包括消费税，进口产品消费税、增值税，关税）同比增长16.3%。剔除增值税的流转税主要是奢侈品、烟酒和相关进口产品，说明购买这些产品的中高端人群的消费依然较为景气。四是反映房地产和汽车交易情况的行为税增速低迷，说明投资者对购置大件商品依然较为谨慎。2022年，行为税（包括城镇维护建设税、契税、印花税、车辆购置税、土地增值税）同比增速为-11.5%。这与房屋销售和土地购置面积增速低迷相符；汽车销量增速虽然在2022年5月车 辆购置税减半政策出台后出现了一定程度的反弹，但11月和12月汽车销量增速 北大汇丰智库 北大汇丰智 丰智库 北大汇丰智库 北 北大汇丰智库 北大汇丰智库 北大汇 丰智库 北大汇丰智库 库 北大汇 大汇丰智库 北大汇丰智库 转负，促进汽车消费政策的效果减弱。五是环境影响税和房产税有较大成长空间。2022年，环境影响税（包括资源税、城镇土地使用税、耕地占用税）同比增长25.4%，房产税1529亿元同比增长14.7%。政府多次公开强调要提高直接税比重，财产税是可行方向之一，环境影响税和房产税未来的成长空间广阔。六是出口退税显示出口较为景气，但已出现疲态。2022年，出口退税同比增长2.9%。出口退税增速的高增长与出口增速的高增长密切相关，出口增速的回落在出口退税增速上已有显现，从单月增速来看，2022年11月出口退税增速为-16%，12月进一步回落至 北大汇丰智库 -46.4%。在外需收缩的背景下，出口退税增速可能会继续回落。 北大汇丰智库 北大汇丰智库 图3：不同税种税收收入累计同比数据来源：CEIC，北大汇丰智库。 北大汇丰智库 表2：细分税种的组成 指标 增值税 所得税 剔除增值税 的流转税 行为税 环境影响税 房产税 �口退税 规模（万亿元） 4.87 5.86 3.96 2.4 0.69 0.15 1.87 占税收收入比例 29.20% 35.20% 23.80% 14.40% 4.10% 0.90% 11.20% 2022年同比增速 -23.30% 4.60% 16.30% -11.50% 25.40% 14.70% 2.90% 北大汇丰智库 数据来源：CEIC，北大汇丰智库。 北大汇丰智库 从财政收入管理权限分类来看，中央财政收入年末冲量增速转正，地方财政收入负增长，中央和地方财力基本维持“五五”格局。2022年，中央一般公共预算收入9.49万亿元，占财政收入的46.6%，同比增长3.8%，较2022年1-11月增 加6.8个百分点，主要是由于年末冲量以及出口退税大幅下降；地方一般公共预 北大汇丰智库 北大汇丰智 丰智库 北大汇丰智库 北 北大