城投大事记系列之二十二：近两年各省财政审计报告对地方债务的表述有何变化？

城投大事记系列之二十二 2023年8月25日 近两年各省财政审计报告对地方债务的表述有何变化? 证券分析师 刘璐投资咨询资格编号 S1060519060001 LIULU979@pingan.com.cn 张君瑞投资咨询资格编号 S1060519080001 ZHANGJUNRUI748@pingan.com.cn 摘要： 今年中央审计委员会对地方政府债务问题关注度提升。审计机关专司经 济监督，具体监督的范围包括财政、国有金融、国资和国有资源等，所以审计会在处理地方债问题时发挥重要的监督作用。23年5月召开的二十届中央审计委员会第一次会议提出“聚焦统筹发展和安全，密切关注地方政府债务、金融、房地产、粮食、能源等重点领域，牢牢守住不发生系统性风险底线”，说明了中央对地方债务问题的关注度有所提升。 近两年全国财政审计报告对地方政府债务现状的表述有何变化？1）21年报告指出“地方政府隐性债务风险有所风险缓释”，22年未提及；2）21年未提及“新增隐性债务”，22年新增此提法；3）21年的专项债管 理问题仅包括资金挪用和闲置问题，22年新增了“项目包装”问题和投向违规的问题；4）21年未提及PPP，22年对PPP进行了抽查审计，发现了四方面问题；5）21年对地方债务管控的建议较为笼统，22年更加明确。 近两年各省财政审计报告对化债成绩的表述有何变化？1）21年有4个省有关于债务风险缓释成效较好的表述，22年下降为2个；2）21年两 个省提到了比较系统的隐性债务摸排，22年则未有1个；3）21年江苏和湖南的债务管理新制度有较多突破，22年则未再看到新制度的表述。 近两年各省财政审计报告对法定债务管理的表述有何变化？1）22年涉及法定债务管理问题的省份数量有所增多；2）22年“借、用、管、还” 四个环节出现问题的频率有所提高，尤其是借这个环节；3）22年法定债务管理具体问题出现的频率有所提高。 近两年各省财政审计报告对广义隐性债务管理的表述有何变化？1）22 年提到广义隐性债务问题的省份数量有所增多；2）22年五个省份提及新增隐性债务问题；3）22年城投问题实际暴露的更多；4）22年PPP问题有所增多，主要涉及资本金、项目建设和政府付费。 风险提示：1）财政收入下降；2）货币政策收紧；3）监管政策升级。 债 券报告 债 券动态跟踪报告 证券研究报告 研究地方政府债务时为什么要关注审计报告？ 审计机关的重要职责之一就是监督财政运行，而地方债务是财政的重要方面。1）我国的审计体制：中央层面，审计署每年向中央审计委员会、国务院和全国人大分别报送财政审计报告、财政审计结果报告和财政审计工作报告。中央审计委员会是18年3月机构改革的产物，组建的目的是加强党中央对审计工作的领导，更好发挥审计监督作用，办 公室设在审计署。地方审计机关的领导体制和中央基本一致，但是同时还要受到上级审计部门的指导。2）审计部门 如何监督地方政府债务：审计机关专司经济监督，是国家监督体系的重要一环。经济监督的范围包括财政、国有金融、 国资和国有资源等，所以审计机关会在处理政府债务问题时发挥非常重要的监督作用。审计署通过年度财政审计、季度重大政策审计和专项审计来对地方债务进行监督。年度财政审计和季度重大政策审计都是定期进行的，涉及的范围非常广，地方债务问题只是其中的内容之一；对地方债务的专项审计是不定期的，但非常聚焦，能对更长期的政府决策提供底层数据支撑。历史上审计署共对地方政府债务进行4次专项审计，其中3次是全国范围内的审计，都对地方债务政策产生了深远的影响。 图表1历史上审计署共对地方政府债务进行4次专项审计，其中有3次是全面审计 发布时间 文件名称 审计内容 2011年6月 2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果 2010年底全国地方政府性债务 2013年6月 2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果 2012年底36个地方本级政府性债务 2013年12月 2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果 2013年6月底全国政府性债务 2018年底 未公开发布文件 2018年8月底全国地方政府隐性债务 资料来源：政府网站，平安证券研究所 今年中央审计委员会对地方政府债务问题关注度提升。二十届中央审计委员会第一次会议于2023年5月23日召开，本次会议提出“聚焦统筹发展和安全，密切关注地方政府债务、金融、房地产、粮食、能源等重点领域，牢牢守住不发生系统性风险底线”。而今年3月两会前的国务院新闻发布会中发改委副主任提到“要统筹发展和安全，稳安处置 化解房地产、金融、地方政府债务等领域风险。切实加强粮食、能源资源、重要产业链供应链等领域安全能力建设”。这次中央审计委会议将地方政府债务风险的排序从第三提升到第一，说明了中央对地方债务问题的关注度有所提升。 近两年全国财政审计报告对地方政府债务现状的表述有何变化？ 对比近两年的全国财政审计报告中涉及地方政府债务的内容后，我们发现22年审计署关注到的地方债务问题有所增多。地方债务问题包含地方法定债务问题和地方广义隐性债务问题。狭义的隐性债务指的是官方认定的隐性债务，即是地方政府在法定债务之外直接或者承诺以财政资金偿还,以及违法提供担保等方式举借的债务。城投和PPP所产生 的债务有相当部分不属于隐性债务，但是这部分债务仍然和政府有比较密切的联系，因此本文将广义隐性债务问题分为隐性债务问题、城投问题和PPP问题（这里的城投问题和PPP问题都是除隐债外的问题）。2021和2022年具体有6点主要差异： 1）21年报告指出“地方政府隐性债务风险进一步缓释”，22年未提及； 2）21年报告提到两次地方政府挪用其他财政资金偿还债务，22年只提到1次； 3）21年未提及“新增隐性债务”，22年新增此提法； 4）21年的专项债管理问题仅包括资金挪用和闲置问题，22年新增了“项目包装”问题和投向违规的问题； 5）21年未提及PPP，22年对PPP进行了抽查审计，发现了入库环节审核不严等四大方面问题，并进行了详细论述，这也是历史上财政审计报告首次详细论述PPP存在的问题； 6）21年对地方债务管控的建议较为笼统，22年更加明确和严厉，例如，新增了“严查”和“追责”的表述、对地方降低债务风险的审计建议，以及对融资平台剥离融资职能并转型的要求。 图表22021和2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告对比 关键词 2021 2022 地方债风 险定性 加强跨部门跨区域协同监管，地方政府隐性债务风险进一步缓释。 压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任，推动建立防范化解地方政府隐性债务风险长效机制，坚决遏制隐性债务增量 挪用其他资金用于还债 1、一些地方在救助资金大量结余的情况下，未适度动态提高救助标准，而是用于城市建设、偿还债务等支出。2、26省225个单位编造虚假资料等骗取套取5.43亿元（群众补助资金），28省594个单位挪用14.31亿元用于偿还债务、基建工程等。 16省将25.24亿元（义务教育经费）挪用于平衡预算、偿还债务、发放福利等 新增隐性债务 — 1、49个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务415.16亿元。2、政府持有的公租房按规定不得作为融资抵押物和担保物。但至2022年6月底，5省10个地区刻意规避要求，将持有的公租房先以无偿注入、收益权转让等方式交给地方融资平台或国有企业，再由企业以固定资产或租金等收益权质押融资157.5亿元。 专项债问题 1、10个地区违规将136.63亿元专项债券资金用于企业经营、人员工资等2、33个地区217亿元专项债券资金闲置1年以上。 1、20个地区通过虚报项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡，借此发行专项债券198.21亿元。2、5个地区将50.03亿元违规投向景观工程、商业性项目等禁止类领域3、47个地区违规挪用157.98亿元4、5个地区虚报33个专项债券项目支出进度,至2022年底有60.27亿元结存未用。 PPP — PPP项目审计情况。此次重点抽查了18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目。发现的主要问题:一是入库环节审核不严。二是履约环节不尽诚信。三是建设运营环节不当推责揽责。四是部分项目形成损失浪费。 地方债务管控建议 重点要防范化解地方政府债务风险和不良资产处置、信贷资金审批等风险，更多运用市场化法治化手段化解风险隐患。健全地方党政主要领导负责的金融风险处置机制，对中小银行加强党的领导，对违规举债情节严重的地区和单位主要负责人倒查责任、终身追责。 对违规举债问题严肃查处、追责到人。督促省级政府加强风险分析研判，督促基层结合实际逐步降低债务风险水平，稳妥化解隐性债务存量。逐步剥离地方政府平台公司的融资功能，推动分类转型发展。加强专项债券投后管理，确保按时足额还本付息。 资料来源：政府网站，平安证券研究所 近两年各省财政审计报告对化债成绩的表述有何变化？ 21年有4个省份有关于债务风险缓释成效较好的表述，22年则下降为2个。截至8月21日，除港澳台外的全国31 个省级行政区共有24个已经披露22年财政审计报告，而21年财政审计报告仅西藏还未公布。2021年有江苏、福建、河南和内蒙提及债务风险缓释成效方面的内容，22年就只有江苏和青海。 21年浙江和黑龙江提到了比较系统的隐性债务摸排，22年则未再看到类似表述。政府一直在采取措施进行化债，但 是披露出来比较系统性的做法不多。值得关注的新举措是2021年浙江和黑龙江开展的隐性债务再排查和化解督导， 而22年没有再看到有地方政府采取类似措施。 21年江苏和湖南的债务管理新制度值得在其他省份推广，二者的共同特点是对融资平台进行全口径管理和提级管理， 22年则未再看到新制度的表述。政府一直在完善债务管理制度，但是整体还是中央出台制度的落实，相对比较常规， 但近两年有两个省份的新制度比较有突破意义。江苏是从债务着眼对融资平台进行全口径管理，湖南是从项目着眼对融资平台进行全口径管理，而项目建设必然涉及债务融资，因此二者的做法实际上殊途同归。 1）江苏：21年江苏省政府办公厅就发布《关于规范融资平台投融资行为的指导意见》。该文件首次明确了融资平台全口径债务管理的框架（政府债务、隐性债务和经营性债务）。政府债务受到约束本来就很多，隐性债务近几年也化解较多（21年7月的《中共江苏地方简史》提到“2018年11月，召开地方政府隐性债务化解工作推进会， 要求各地分类处置……几年来，各地全口径政府性债务规模显著下降”），因此该文件重点是管控经营性债务，这也是为了应对隐性债务越化越少但城投债务越化越多的问题。具体的措施就是上级政府差异化制定下级政府城投债务融资增速上限、融资成本上限和非标占比等。21年江苏财政审计报告中提到的“出台政策加强融资平台公司经营性债务管理”就指的是该文件以及后续的落实，22年报告中提到的全口径债务管理体系应是21年制度的进一步完善和正式确立。 2）湖南：21年湖南省政府发布《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》，其中提到“探索实行高风险地区政府投资项目上级财政开工核准制”。从湘潭在21年预算执行报告我们知道湘潭应是率先在全省落实该制度的地区。22年5月湖南省政府办公厅发布《进一步规范政府性投资项目决策和立项防范政府债务风险的管理办法》， 将这个制度在全省铺开。该制度下融资平台的经营性项目也与政府投资项目一并纳入管理。湖南规定：对于重大政府投资项目，在同级政府常务会议研究决策前，须由上级财政部门对资金来源进行评估论证；对于重大经营性项目，在完成本级决策程序后，由上级政府投资主管部门牵头对项目建设的资金来源以及是否符合产业政策等开展联审。 图表32021-2022年地方财政审计报告中对于债务风险缓释效果的表述 省份相关内容 风险缓释成效 江苏 2021年：风险得到有效管控2022年：全省超额完成年度化债任务 青海