理解欧盟（上）：超越民族国家—行使“集合主权”的欧盟机构

理解欧盟（上）：超越民族国家——行使“集合主权”的欧盟机构 研究结论 在国际政治舞台上，欧盟是一个极其特别的存在。它既有其他区域性组织那种政府间协调机构的性质，但又表现出许多主权国家才具有的特征，如在经济、产业政策、贸易乃至司法和外交事务等层面行使“集合主权”。作为一个同时具有国家和 国际组织性质的政治实体，欧盟是独一无二的。 欧盟的诞生酝酿于二战以后。二战惨烈的事实证明，狂热的民族主义和种族主义是毁灭性的。经过反思的欧洲人认为，未来的欧洲需要建立一种超越民族国家的新的政治经济秩序。观念的变迁之外，二战以后西欧各国大国地位沦丧、殖民体系瓦 解、经济凋敝、社会动乱……任何一个欧洲国家都不再能单独依靠本国的力量恢复经济并维系往日在世界舞台上的地位。 观念的感召与现实需要的结合，让欧洲联合成了战后欧洲各国的共识。1950年，欧洲联合找到了抓手。是年5月9日，法国提出“将法德两国的煤炭和钢铁生产置于 共同的高级机构的管辖之下”，即“舒曼计划”。在“舒曼计划”看来，欧洲联合 最大的障碍是法德矛盾，而法德当时争夺的焦点在鲁尔和萨尔两区的主权问题，两区盛产煤炭和钢铁，煤钢又恰恰是彼时工业最重要的原材料。一旦煤炭和钢铁的生 宏观经济|专题报告 报告发布日期2023年08月12日 证券分析师孙金霞 021-63325888*7590 sunjinxia@orientsec.com.cn 执业证书编号：S0860515070001 证券分析师曹靖楠 021-63325888*3046 caojingnan@orientsec.com.cn 执业证书编号：S0860520010001 证券分析师王仲尧 021-63325888*3267 wangzhongyao1@orientsec.com.cn执业证书编号：S0860518050001香港证监会牌照：BQJ932 产被置于共同的管辖之下，那么任何一国都无力单独发起战争。 1951年4月18日，经过谈判，法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰、卢森堡 金砖国家峰会，能让中印缓解分歧吗？： ——王毅主任会见印度外长点评 2023-07-24 六个国家在巴黎签署了《欧洲煤钢共同体条约》，其中写道：“各国决心以融合根 如何看待德国最新发布的对华战略2023-07-23 本利益来代替世代的对立竞争。”这是欧洲联合真正的起点。 从煤钢共同体开始，欧洲国家又建立了经济共同体和原子能共同体。1993年11月1 日，《欧洲联盟条约》正式生效，欧盟宣告成立。根据该条约，支撑欧盟一体化建设的，有三大支柱。第一支柱是欧共体，主要涉及经贸议题，包含建立统一的货币联盟。第二支柱是共同外交与安全政策，以维护欧洲国家的共同利益并在国际事务中发挥更大的影响力。第三支柱是司法与内政合作，包括法律制订、警务合作等等，以协调各国法律体系的冲突以及应对跨国犯罪、移民问题等等。 组织架构层面，欧盟具有主权国家所具有的立法、司法、行政三权分立与制衡的特征。欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院是欧盟的超国家机构，分别负责行政、立法与司法，在理念和组织架构上独立于欧盟各成员政府，代表整个欧盟的利益。 欧盟委员会是欧盟的政府机构，欧盟委员会主席可以被看作是欧洲总理。欧盟委员会的职责主要包含：向欧盟理事会和欧洲议会提出政策建议和立法提案，监督并执行部长理事会和欧洲理事会制定的政策，制定并实施欧盟对外经贸政策三个方面。作为一个行政机构，欧盟委员会的权力小于主权国家的国务院或者内阁，除了经贸领域有较为独立的政策制定权之外，在其他的各领域委员会更多是一个执行机构。 欧洲议会的前身是1952年成立的欧洲煤钢共同体咨询会议，1962年正式更名为欧洲议会。欧洲议会是欧盟内唯一直接选举产生的机构，总席位为705席。欧洲议会虽然也如主权国家的议会一般掌握立法权、预算权以及监督权。但在上述三个领域，其权力都受到了很大的制约和削弱。欧洲议会只能对欧盟委员会进行有效监督，在立法和预算方面，欧洲议会的权力在近年来有显著扩张，但仍需与欧盟理事会共享立法和预算的最终决定权。 欧洲法院是欧盟的司法机关，对欧盟法律拥有最终的解释权，仲裁欧盟机构间的争端并确保欧盟法律得以实施。欧盟的法律有两大突出特点。其一是直接适用原则，即欧盟的条约和法律条文直接适用于各成员国。其二是欧盟法优先原则，这意味着欧盟法律高于成员国法律，当成员国法律与欧盟法律发生冲突时，应以欧盟法律为准，这使得欧盟与其他的国际组织有着本质的区别。 风险提示 欧洲一体化倒退，类似英国脱欧的事件在欧盟内可能再次发生。 《欧盟经济安全战略报告》——欧盟“去 风险”的具象化表达 2023-07-14 有关分析师的申明，见本报告最后部分。其他重要信息披露见分析师申明之后部分，或请与您的投资代表联系。并请阅读本证券研究报告最后一页的免责申明。 目录 一、在对民族国家的反思中诞生的欧共体4 二、欧盟机构的职能及运作5 （1）欧洲政府：欧盟委员会5 1.提出和起草政策建议7 2.制定、监督并执行欧盟的政策8 3.制定并实施欧盟的对外经贸政策8 （2）欧洲议会8 1.立法权9 2.对行政机构的监察权9 3.共享预算决定权9 （3）欧洲法院11 风险提示12 图表目录 图1：布鲁塞尔欧盟委员会大楼6 图2：21世纪以来历任欧盟委员会主席情况6 图3：欧盟委员会下属各司的主要职责7 图4：2022-2023年度各成员国的欧盟财政预算分摊情况8 图5：欧洲议会位于法国斯特拉斯堡的总部9 图6：欧洲议会下属各委员会情况10 图7：欧洲议会当前主要政党情况11 图8：总部位于卢森堡的欧洲法院11 二战以后，区域一体化成为时代的潮流，东南亚国家联盟、阿拉伯国家联盟、非洲联盟等区域性的政府间组织相继出现，欧盟的前身——欧洲共同体也诞生于这一时期。经历了半个多世纪的发展，截止2022年底，欧盟从欧共体时期的6个成员国，扩张到27个成员国，总人口为4.48亿， 经济总量约为17万亿美元。 在国际政治舞台上，欧盟是一个极其特别的存在。它既有其他区域性组织那种政府间协调机构的性质，但又表现出许多主权国家才具有的特征，如在经济、产业政策、贸易乃至司法和外交事务等层面行使“集合主权”。作为一个同时具有国家和国际组织性质的政治实体，欧盟是独一无二的。 欧盟是如何诞生的？其发展壮大经历了怎样的历程？它如何平衡政府间协作组织与超国家的政治实体之间的张力？欧盟是如何运作的？在哪些领域可以代替各成员国行使“集合主权”？欧盟内部的超国家机构（欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院）又是如何履行职能的？这些都是我们本篇报告所要探究的问题。 一、在对民族国家的反思中诞生的欧共体 “谁表示怀疑，谁就妨碍了他们的爱国主义事业；谁提出警告，他们就嘲笑他是悲观主义者；谁反对战争，谁就会被打成叛徒。” 茨威格在其名著《昨日的世界》中这样描述二战前欧洲各国狂热的民族主义。二战惨烈的事实证明，狂热的民族主义和种族主义是毁灭性的。二战使欧洲的社会与经济都遭受了严重破坏，经过反思的欧洲人认为，法西斯主义和民族主义对国家意识的过度强调，让国家对内变成了压迫工具，对外变成了战争机器和侵略工具。因此，未来的欧洲需要建立一种超越民族国家的新的政治经济秩序。 观念的变迁之外，二战以后西欧各国大国地位沦丧、殖民体系瓦解、经济凋敝、社会动乱……时代的剧变让欧洲丢失了从大航海时代以来世界政治经济中心的地位，欧洲各国在美苏两个超级大国主宰的两极格局之下，沦落为二等乃至三等国家。任何一个欧洲国家都不再能单独依靠本国的力量恢复经济并维系往日在世界舞台上的地位。 战后联邦德国的首任总理阿登纳便指出：“如果我们欧洲人不想在起了根本变化的世界里走下坡路的话……欧洲的联合是绝对迫切需要的。没有政治上的一致，欧洲将会沦为超级大国的附庸。”欧洲人意识到，唯有相互依存、联合起来，才能维系旧日欧洲的荣光。 观念的感召与现实需要的结合，让欧洲联合成了战后欧洲各国的共识。 1950年，欧洲联合找到了抓手。是年5月9日，法国外长舒曼召开记者会，宣布“法国政府提议将法德两国的煤炭和钢铁生产置于共同的高级机构的管辖之下”，即“舒曼计划”。 “舒曼计划”认为，欧洲的联合只有在共同行使主权的过程中才能真正实现。因此，欧洲必须要建立一个超国家机构，各国同意将部分主权转移到这个新的机构。在“舒曼计划”看来，欧洲联合最大的障碍是法德矛盾，而法德当时争夺的焦点在鲁尔和萨尔两区的主权问题，两区盛产煤炭和钢铁，煤钢又恰恰是彼时工业最重要的原材料。一旦煤炭和钢铁的生产被置于共同的管辖之下，那么任何一国都无力单独发起战争。 1951年4月18日，经过谈判，法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰、卢森堡六个国家在巴黎签署了《欧洲煤钢共同体条约》，其中写道：“各国决心以融合根本利益来代替世代的对立竞争。”这是欧洲联合真正的起点。 在1957年3月25日，煤钢共同体六国又在罗马签订了《关于建立欧洲经济共同体的条约》和 《关于建立欧洲原子能共同体的条约》，两个条约也被称为“罗马条约”。 “罗马条约”确立了欧洲一体化的新目标，即建立关税同盟（主要是取消内部工业品的关税）与执行共同的农业政策，并实现“四大自由”，即人员、商品、资本与服务的自由流动。随着欧共体的发展，英国、西班牙、爱尔兰等国家也纷纷加入。 1990年12月，欧共体12国首脑在罗马举行会议，讨论建立欧洲经济与货币联盟以及政治联盟的 议题。经过一年多的协商与博弈，1992年2月7日，欧共体各成员国外交部长和财政部长于1992 年2月7日签署了《欧洲联盟条约》，又称《马斯特里赫特条约》。条约提出了建立一个“欧洲联盟”的主张。而支撑起“欧洲联盟”这栋大厦的，是三根支柱。 第一支柱是欧共体，主要涉及经贸议题，包含建立统一的货币联盟。 第二支柱是共同外交与安全政策，以维护欧洲国家的共同利益并在国际事务中发挥更大的影响力。 第三支柱是司法与内政合作，包括法律制订、警务合作等等，以协调各国法律体系的冲突以及应对跨国犯罪、移民问题等等。 1993年11月1日，《欧洲联盟条约》正式生效，欧盟宣告成立。 二、欧盟机构的职能及运作 作为由国家构成的特殊的国际组织，欧盟是国家与国际组织的混合体。成员国通过向欧盟让渡并分享主权，进而形成了国家与国际组织的共存与互动。欧盟在货币、财政、经贸乃至安全与防务领域行使“集合主权”，但各成员国依旧保有最终决定权，可以以议会表决或全民公投的方式否决欧盟的决议。 在组织架构上，欧盟具有主权国家所具有的立法、司法、行政三权分立与制衡的特征。在欧盟最重要的五个机构中，欧洲理事会和欧盟理事会（也叫部长理事会）由成员国的政治领导人组成，是欧盟的政府间机构，维护各成员国的利益。欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院则是欧盟的超国家机构，在理念和组织架构上独立于欧盟各成员政府，代表整个欧盟的利益。 在本篇报告中，我们主要介绍欧盟的超国家机构。 （1）欧洲政府：欧盟委员会 欧盟委员会是欧盟的政府机构，位于整个欧盟体系的最核心。现如今的欧盟委员会集政策建议权、执行权与监督权于一身。 根据起到“欧洲宪法”作用的《里斯本条约》，欧盟委员会由27名委员组成，各成员国一名。担任委员并没有严格的条件限制，但其人选应是本国的贤达，曾在本国担任部长以上职务，且大多来自本国政坛的多数党，对欧洲一体化持拥护态度。 欧盟委员会主席可以被看作是欧洲总理，根据《欧洲联盟条约》，欧盟委员会主席由欧洲理事会提名，由欧洲议会表决批准。需要指出的是，委员会主席的提名和选举过程是不完全公开的，背后是欧盟主要成员国的博弈。被提名人的国籍、从政经验、政治平衡能力乃至语言能力（法国坚持委员会主席无论国籍，必须精通法语，以便法国领导人可以与之直接交流）都是重要的考虑因素。委员会主席和委员会作为一个整体，任期为五年一届。 图1：布鲁塞尔欧盟委员会大楼 图片来源：欧盟委员会官网，东方证券研究所 图2：21