《见微知著》系列第十二篇：城中村改造：缘由、体量及影响

2023年8月3日 总量研究 城中村改造：缘由、体量及影响 ——《见微知著》系列第十二篇 要点 核心观点： 近期国常会及中央政治局会议提出在超大特大城市实施城中村改造。相较于此前大规模棚改，本轮城中村改造侧重于优化房地产和土地要素供给结构，强调用于保障房和公共基础设施建设，对房地产销售和投资拉动明显偏弱，更多利好基建、消费等领域。 从体量上看，预计在5-7年建设周期下，城中村改造年均投资额为6300-8900亿元，考虑到本轮城中村改造以社会资本为主体，预计每年撬动的信贷资金为5000-7000亿元左右。从节奏上看，当前处在政策发力初期，考虑到城中村改造涉及环节较多，包括村民搬迁、土地征收、城市功能和用地资源规划，项目建设周期长、涉及资金体量较大，短期对市场而言更多为提振预期，中长期政策效果有望逐步显现。 中央为何提出“积极稳步实施城中村改造”？ 城中村改造是“十四五”规划中城市更新的组成部分，属于盘活存量资源、改善民生、扩大内需的方式。今年7月，国常会、政治局会议多次强调城中村改 造。具体来说，本轮城中村改造有以下几个要点：1）改造范围：面向21个超大特大城市；2）建设方式：拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。由于城中村改造针对的是集体土地，还涉及集体用地转为国有、净地出让等情况；3）实施主体：采取政府引导、市场化运作的模式；4）资金来源：提出多渠道筹措改造资金，鼓励和支持民间资本参与，预计社会资本起到主体作用；5）建设用途：重点提出与保障性住房建设相结合，努力发展各种新业态，实现可持续运营。从各地情况看，除用于保障房建设外，社区、学校、公园等公共基础建设、以及产业园区建设均有涉及。 本轮“城中村改造”有何不同？ 实施目的：与棚改不同的是，城中村改造侧重于对房地产和土地要素供给侧的优化，各地更加重点通过盘活低效存量用地资源、调整部分用地规划，增加保障房供给、公共基础设施和工商业建设，从而改善民生、带动居民消费、促进产业结构调整。由于本轮城中村改造集中在少数城市，拆建比例原则上不超过20%，预计多以原地房票安置为主，货币化安置比例低，消化存量住房有限。实施主体：城中村改造强调以市场化为主导，引入多元化融资主体，社会资本将作为重要主体，财政资金发挥杠杆作用，参与主体或主要为城市更新经验丰富、资金较为充裕的央国企开发商。而棚户区改造以政府主导，资金来源以财政资金、政策性银行贷款为主。 投资体量：根据我们的测算，预计特大超大城市城中村总投资额为4.4万亿元，按照5-7年的建设周期计算，每年平均投资额为6300-8900亿元，弱于此 前棚改高峰期年均1.8万亿的投资规模。“城中村改造”资金如何解决？ 结合广东、上海城中村改造情况以及政策层表态，我们预计社会资本是重要主体，央国企打头阵，鼓励民间资金积极参与，与棚户区改造资金主要来自政策性金融支持有明显不同。财政资金主要发挥杠杆支持作用，但规模较为有限，且对项目选择较为严格，较为突出保障性安居、产业园区属性。考虑到当前政策性金融支持的空间与力度均有限，按照每年6300-8900亿元的投资体量测算，每年需要撬动的社会投资在5000-7000亿元左右。 风险提示：城中村改造推进不及预期；市场主体参与程度有限。 作者 分析师：高瑞东 执业证书编号：S0930520120002010-56513108 gaoruidong@ebscn.com 分析师：刘星辰 执业证书编号：S0930522030001021-52523880 liuxc@ebscn.com 分析师：杨康 执业证书编号：S0930523070001 021-52523870 yangkang6@ebscn.com 相关研报 再论库存周期——光大宏观周报（2023-07-16） 出口增速见底了吗？——2023年6月进出口数据点评（2023-07-13） 美国通胀步入平台期——2023年6月美国CPI数据点评（2023-07-13） 降息的效果已开始显现——2023年6月金融数据点评（2023-07-11） PMI企稳，预期是否可以乐观一些？——2023年6月PMI点评兼光大宏观周报（2023-07-01） 出口增速为何低于预期？——2023年5月进出口数据点评（2023-06-07） 制造业PMI为何再度不及预期？——2023年5月PMI点评（2023-05-31） 企业盈利修复分化，需求不足仍是约束——2023年4月工业企业利润数据点评兼光大宏观周报（2023-05-27） 如何看待后续的财政发力节奏？——2023年4月财政数据点评（2023-05-18） 经济弱复苏？来自上市公司的微观线索—— 《见微知著》系列第十篇（2023-05-17） 宏观经济 目录 一、本轮“城中村改造”有何不同？3 二、“城中村改造”体量如何？5 三、“城中村改造”资金如何解决？7 四、风险提示10 图目录 图1：七普数据统计，21个特大超大城市人口共计2.1亿6 图2：21个特大超大城市的自建房比例及人均建筑面积6 图3：2015年至2018年期间，PSL明显放量8 图4：2018年后，棚改专项债成为支持棚改的重要举措8 表目录 表1：中央关于“城中村改造”的政策及表态3 表2：地方“城中村改造”计划4 表3：21个特大超大城中村面积估算6 表4：地方“城中村改造”案例7 一、本轮“城中村改造”有何不同？ 城中村改造是“十四五”规划中城市更新的组成部分，属于盘活存量资源、改善民生、扩大内需的方式。此前“十四五”规划纲要中提出，“城市更新包括完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂 区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村”。 此前各地已在陆续推进城中村改造，随着今年政策持续升温，各地城中村改造步伐有望加快。自2021年起，国家发改委陆续提出“城中村改造”，但并未 形成系统完整的行动方案。地方城市建设的重心多以老旧小区改造、棚户区改造收尾为主，“城中村”改造的节奏相对较慢。 今年以来，中央层面多次提出积极推进城中村改造，指向其紧迫性进一步提升。今年4月，中央政治局会议提出“在超大特大城市积极稳步推进城中村改 造。”今年7月21日，国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，提出“在超大特大城市积极稳步实施城中村改造，加大对城中村改造的政策支持”。7月24日，政治局会议再度提出“积极推动城中村改造，盘活改造各类闲置房产”。7月28日，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议召开，国务院副总理何立峰指出，“城改造是一项复杂艰巨的系统工程，要从实际出发，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹，促进资金综合平衡、动态平衡。必须实行净地出让。坚持以市场化为主导、多种业态并举的开发运营方式。” 具体来说，本轮城中村改造有以下几个要点：一是，改造范围：面向21个超大特大城市。 二是，建设方式：拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。由于城中村改造针对的是集体土地，还涉及集体用地转为国有、净地出让等情况。 三是，实施主体：政府引导、市场化运作的模式。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。 四是，资金来源：提出多渠道筹措改造资金，鼓励和支持民间资本参与，预计社会资本起到主体作用。 五是，建设用途：重点提出与保障性住房建设相结合，努力发展各种新业态，实现可持续运营。从各地情况看，除用于保障房建设外，社区、学校、公园等公共基础建设、以及产业园区建设均有涉及。 表1：中央关于“城中村改造”的政策及表态 时间 来源 内容 2021年3月 “十四五”规划纲要 城市更新包括完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。 2021年4月 国家发改委 要在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新行动……因地制宜将一批城中村改造为城市社区或其他空间。 2022年3月 国家发改委 因地制宜改造一批大型老旧街区和城中村。 2023年4月 中共中央政治局会议 在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。 2023年7月 国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》 在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。要坚持城市人民政府负主体责任，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，并把城中村改造与保障性住房建设结合好。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。 2023年7月 中共中央政治局会议要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。 2023年7月 积极稳步推进城中村改造有利于消除城市建设治理短板、改善城乡居民居住环境条件、扩大内需、优化房地产结构。从客观实际看，现阶段推进城中村改造困难大、矛盾多、情况复杂，要 在超大特大城市积极稳步推进坚持问题导向和目标导向，以新思路新方式破解城中村改造中账怎么算、钱怎么用、地怎么城中村改造工作部署电视电话征、人和产业怎么安置等难题，探索出一条新形势下城中村改造的新路子。城中村改造是一项会议复杂艰巨的系统工程，要从实际出发，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹，促进资金综合平衡、动态平衡。 必须实行净地出让。坚持以市场化为主导、多种业态并举的开发运营方式。 资料来源：各政府部门网站，光大证券研究所 表2：地方“城中村改造”计划 从地方层面看，上海、广州、深圳、武汉、杭州、成都、济南、合肥、昆明等部分地区陆续发布城中村改造计划。其中，广州、深圳城中村改造涉及的体量较大。 例如，广州提出，2023年推进127个城中村改造项目，涉及983亿投资规模，占当年城市更新投资计划的49%。2023年，广州市住建局表示，目前广州共272个城中村，城中村村域面积743平方公里，其中常住人口674万人，占全市常住人口的35.8%。今年6月，广州市住建局发布《优化城中村全面改造项目审批流程的通知》，加快推动城中村改造项目落地实施。 深圳方面，《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》提出，城中村的现状建设用地占全市建设用地的31%，居住人口占全市实有人口约60%。2023年，据《经济日报》报道，深圳市城中村共有住房约540万套 （间）、约2亿平方米，占全市租赁住房比例超过60%。2023年，深圳启动首批40个城中村统筹规划和整治提升试点，通过对城中村的集中改建，将其纳入住房保障体系。 城市 时间 内容 上海 2023年7月 2023-2025年计划安排新启动30个“城中村”改造项目，每年新启动10个改造项目，改造老旧村（居）民房屋面积不少于400万平方米。2023年计划新启动10个改造项目，目前已启动6个。计划到2027年底，中心城区周边“城中村”改造项目全面完成；到2032年底，“城中村”改造项目全面完成。 深圳 2023年2月 2023年，提出启动首批40个城中村统筹规划和整治提升试点，通过对城中村的集中改建，将其纳入住房保障体系。2023年，深圳全市计划通过城中村规模化品质化改造提升，筹集保障性住房5.2万套（间），约占全市城中村租赁住房总量的1%。2023～2025年，深圳将建设筹集保障性住房46万套（间）、建筑面积超过2000万平方米。 广州 2023年6月 广州推进中心城区城中村改造，坚持“拆、治、兴”并举，推进127个城中村改造项目（含46个续建项目，12个新开工项目，69个前期项目）。广州市2023