债务公共债务 - 持续的举措和改革选择

2023年7 月 建立债务公共债务-持续的倡议和改革选项 货币基金组织工作人员定期编写文件，提出新的货币基金组织政策，探索改革方案，或审查现有的货币基金组织政策和业务。以下文件已发布并包含在该软件包中： The工作人员报告由国际货币基金组织工作人员编写，于2023年6月22日完成。 IMF工作人员编写的报告得益于执行董事在2023年7月25日非正式会议后的评论和建议。这种非正式会议用于向执行主任简要介绍政策问题，并从他们那里获得反馈，为今后正式审议做准备。在这些非正式会议上没有作出任何决定。本文所表达的观点是基金组织工作人员的观点，不一定代表基金组织执行董事会的观点。 基金组织的透明度政策允许删除市场敏感信息，并在公布的工作人员报告和其他文件中过早披露当局的政策意图。 IMF政策文件的电子版可从以下位置向公众提供 国际货币基金组织华盛顿特区 ©2023国际货币基金组织 2023年6月22 日 使公共债务成为公共债务-持续的倡议和改革选择 本文制定和评估了提高公共债务透明度的方案。它首先在概念上和经验上都提出了提高公共债务透明度的理由。为了指导备选方案的制定和评估，它审查了阻碍透明度的因素，包括能力和治理差距以及借款人和债权人的激励措施。然后，该文件概述了提高公共债务透明度的现有举措，确定了进展的优先事项和政策差距。接下来，它介绍并分析了一系列提高公共债务透明度的选择的优点，这些选择是从在决策界获得突出地位的改革建议中得出的，同时反映了基金组织的政策优先事项。货币基金组织可以在其职权范围内采取行动，为这些改革做出贡献，但需要大量额外资源。 由ManriqueSaenz领导并由PlamenIossifov（均为SPR）协调的IMF团队编写，由SailendraPattanayak，EmreBalibek和FelipeBardella（FAD）组成 ；HoangPham， SebastianGrund，AlissaAshcroft和KarlaVasquezSuarez（LEG）；ThordurJonasson，JamesKnight，ArindamRoy，MiriamTamene和ShijiaLuo（MCM）；KhalidElfayoumi，PilarGarciaMartinez，PrateekSamal，JasminSin和TimWil DanielaMarchettini和DanielRodriguezDelgado（STA）；由PaoloMauro （FAD），MiguelSavastano（MCM），YanLiu（LEG），MarkFlanagan（SPR）和CarolBaker（STA）提供总体指导。 EimanAfshar和ClaudiaIsern提供了行政援助。 批准人 保罗·毛罗（FAD）；刘艳（LEG）；米格尔·萨瓦斯塔诺（MCM）；马克·弗拉纳根（SPR） ；卡罗尔·贝克（STA） CONTENTS INTRODUCTION4 公共债务转移的案例5 A.定义和范围5 B.为什么公共债务透明度很重要？7 披露实践和底层驱动器8 A.披露实务8 B.借款人和债权人的做法和基本驱动因素11 促进公共债务透明度21 A.正在进行的倡议21 B.其他改革领域 26Conclusion39 个有待讨论的问题40 参考文献41 BOXES 1.说明公共债务透明度有限的激励措施的国家案例研究20 2.通过加强法律和体制框架提高债务透明度28 3.国际贷款存放处32 4.加强逐笔贷款透明度35 5.独立的公共债务透明度评估38 Figures 1.EMDE：2000-20年按债权人类型划分的外部公共和公共担保债务存量8 2.1990-2020年十年抵押银团贷款和债券10 3.EMDE：按世界银行国际债务统计数据库年份对过去贷款承诺的事后修订11 4.按收入组划分的财政透明度评估的相对绩效12 5.公共债务报告覆盖范围13 6.G20：信息共享和透明度实践的自我评估17 7.EMDE和LIDC：国内法律框架中的公共债务披露要求18 8.EMDE和LIC的国内法律框架中的公共债务定义19 9.基金报告中公布了债务持有人概况数据的国家数量，2021-2325 10.国际货币基金组织按主题划分的公共债务能力发展，2022财年26 TABLES 1.LIDC：常见债务数据披露差距14 2.多管齐下的方法来解决债务脆弱性：正在进行的倡议和未来的工作，以促进债务透明度22 国际货币基金3 INTRODUCTION 1.显然有理由提高公共债务透明度，这是财政透明度的一个关键方面。通过更好地指导经济政策，改善债务管理和获取全球资本，债务透明度有助于宏观经济稳定和增长。在债务重组案例中，债务透明度有助于更快地解决。 2.债权人和债务人都有大幅改善债务透明度的空间。借款人国内法律，机构和运营框架中的治理差距以及能力限制阻碍了公共债务的透明度。许多G20债权人的自我评估表明，尽管他们的贷款做法总体上是合理的，但信息共享和透明度仍然是需要改进的关键领域。 3.公共债务透明度不足通常是体制，治理和能力差距与不利激励措施之间相互作用的结果。这些因素对发展中国家特别重要，因为发展中国家的资源不足、信息系统薄弱以及机构间和机构内关于公共债务的信息流动不足，可能会妨碍它们有效记录和报告其公共债务状况以及使当局对其借款决定负责的能力。有限的信息和问责制反过来又放大了当局规避财政规则和/或接受有利于债权人和/或短视的财政政策的不利借款条件的不利动机。 4.在现有举措取得进展的基础上，若干改革领域的措施有望进一步推进透明度议程。自2018年以来，IMF- 世界银行联合应对债务脆弱性的多管齐下的方法（MPA）强调了公共债务透明度的重要性，跟踪进展，并支持正在 进行的一系列广泛举措。除了正在进行的举措之外，涉及债权人和债务人采取行动的几个改革领域可以进一步提高债务透明度:(一)加强公共债务的国内法律框架；(二)使提高公共债务合同透明度的条款标准化； (三)借款人和债权人自愿披露和核对贷款一级信息的框架；(四)引入国际金融机构的直接激励措施。 5.货币基金组织可以为推进这种改革作出贡献，但为此需要大量额外资源。这些行动包括:提供与法律和体制框架有关的CD,以及关于贷款一级的披露;促进在债务合同中使用标准化的不披露条款;在对实现货币基金组织支持的方案的目标或监测方案的执行至关重要时,使用与债务透明度有关的量身定制的条件;如果成员国要求,提供深入的公 共债务透明度评估。在未来五年中，根据MPA正在进行的举措取得重大进展将需要增加分配给该领域的资源。需要大量额外的资源和时间来为本文概述的四个额外改革领域做出贡献。 6.这篇主要论文附有一份背景文件。背景文件为公共债务透明度的好处提供了进一步的经验证据，并阐述了两个要素 (一)公共债务管理的健全做法，以及(二)现有的国际数据标准和公开的债务数据库。 公共债务转移的案例 A.定义和范围 7.定义。公共债务透明度是指利益攸关方可以及时、准确和足够全面地获得公共债务信息以及相关程序和政策的过程和产出。公共债务数据的传播应旨在提供详细和清晰的公共债务和公共或有负债的合同和未偿还存量、其关键财务和法律条款、债权人概况和偿债付款情况。公共债务透明度的另一个重要领域是公开公共债务管理政策和程序，这在更广泛的财政治理范围内确保其效率和问责制(见随附背景文件第二章)。 8.公共债务透明度应该从公共债务、或有负债和可能导致未来债务增加的风险的全面概念开始。IMF的财政透明度为了本文件的目的，《守则》（FTC）和《编制者和用户公共部门债务统计指南》用于指导部门和工具覆盖范围的定义：1 国际统计标准要求有一个广泛的定义，包括一般政府，所有中央银行的负债（不仅仅是代表一般政府的负债） ，以及作为公共部门债务一部分的所有公共公司的负债。与公共债务相关的风险的覆盖范围至少应包括明确的或有负债，例如作为市场生产者的公共非金融公司的政府担保和非担保债务（本文中的国有企业或国有企业）以及与公私伙伴关系（PPP）相关的负债。2虽然或有负债本身不是债务，但其披露对于说明可能出现的财政风险至关重要。 债务工具包括所有负债(包括履约和拖欠)，对于这些负债，未来需要从主权(如上所述的公共部门)向债权人支付利息和/或本金，如贷款、存款、证券、供应商信贷和其他应付账款。后者在低收入国家（LIC）中尤其重要，应定期披露。 9.透明度最好超越历史公共债务数据，并涵盖债务的预期未来演变，包括关键的债务组合构成和风险指标。 公布现有债务的详细信息有助于提高公共债务透明度 1实际上，债务可持续性框架可能允许缩小部门和工具的覆盖范围，这取决于该国的数据可用性。 2或有负债是指其时间和金额取决于特定离散和不确定的未来事件或一系列未来事件的发生的支付义务。 国际货币基金5 但不提供债务风险的前瞻性信息。为了抓住后者，将需要根据中期债务管理战略，提供有关中期借款决定所产生的公共债务预计演变的信息，以及关键的投资组合构成和风险。有关预计公共债务的信息应包括对新借款来源及其财务条款的关键假设。 10.不同程度的披露粒度可以有效满足不同利益相关者的需求： 对于政策制定者，债权人，分析师和国际金融机构，披露汇总数据以及分析细分，例如按工具和债权人类型划分，可能足以进行宏观分析和制定政策。 公众，债权人，分析师和国际金融机构将进一步受益于获得有关个人公共债务工具的信息，包括关键的财务和法律条款，以实现公共问责制和更深入的风险分析。 在借款国家，相关的政府官员、立法机构和国家审计机构应该有机会获得个人债务合同，以允许他们有效地行使他们的事前或事后控制角色。考虑到他们在重写合同中的作用，重组环境中的债务顾问也需要这种机会。 11.基金组织的《协定条款》规定，基金组织成员国有义务向基金组织提供其活动所需的信息，除非成员国缺乏能力。3虽然成员有义务向基金提供此类数据，但他们不需要公布这些数据。除了所有成员出于监督目的所需的数据外，如果基金确定此类信息对于实现其目标或监测其目标至关重要，则可以要求提供更多数据，作为在货币基金 组织支持的计划下提供融资的条件（货币基金组织和世界银行，2020c）。与成员向基金提供有关其活动的信息有关的问题在定期审查向基金提供用于监测目的的数据(货币基金组织，2012年)中得到解决。 12.公共债务透明度的主要责任在于主权国家及其债权人，并得到国际社会在这一领域的倡议的支持(国际货币基金组织和世界银行，2020b)。公共债务透明度主要是借款人的责任，借款人对其公民负责，最适合全面记录、监 督和公布对债权人的所有承诺和义务。然而，实际上，借款人的披露可能会受到治理问题、信息技术薄弱、能力制约以及激励和保密条款薄弱的阻碍。同时，债权人在披露其对主权国家的贷款方面也发挥着重要作用，以确保对本国公民或股东负责，并帮助克服债务国的能力限制。债权人披露可能。 3见2004年理事会关于加强向基金提供数据的决定的第八条第5节和附件A。 6国际货币基金 还提供了作为全球公共利益的数据透明度分担责任的重要信号效应。国际货币基金组织支持公共债务透明度，作为其国际经济和金融稳定任务的一部分(下文第三节提供了具体举措的细节)。 B.为什么公共债务透明度很重要？ 13.公共债务透明度通过更好地指导经济政策、改善债务管理和获取全球资本，有助于宏观经济稳定和包容性增长。公共债务透明度与财政透明度的其他方面一起，能够准确评估债务可持续性，从而支持健全的宏观经济政策。通过促进公共债务统计数据的可比性，它还增强了债务评估和政策建议的公正性。此外，公共债务透明度有助于降低 借款人的平均风险溢价和债权人投资组合的平均信用风险，支持稳定和充分的融资渠道，并促进有序的公共债务重组 。它减少了债权人对借款国的真实公共债务负担和债权人资历的不确定性，改善了可持续债务国家获得融资的数量和条件。公共债务透明度通过