南非的公共采购 ： 问题与改革选择

公共采购 南非：问题和改革选择 AlejandroSimone和VybhaviBalasundharam SIP/2023/041 基金组织精选问题文件由基金组织工作人员编写，定期磋商的背景文件 成员国。它基于以下位置提供的信息 它在2023年5月5日完成的时间。本文是 也作为国际货币基金组织国家报告第23/195号单独发布。 2023 JUN ©2023国际货币基金组织SIP/2023/041 IMF精选议题文件非洲部 由AlejandroSimone和VybhaviBalasundharam编写* 南非的公共采购：问题与改革选择 由PapaN'Diaye授权分发 2023年6月 IMF精选问题文件由货币基金组织工作人员编写，作为定期的背景文件与成员国进行磋商。它是基于当时可用的信息 完成于2023年5月5日。本文也作为国际货币基金组织国家报告第23/195号单独发布。 摘要：2015年供应链管理审查为采购改革制定了合理的议程。正在进行的新采购法案和法规的工作是带头的重要机会 采购改革和加强实施。值得优先考虑的几个重要改革方面是采购程序的简化和标准化，透明度的标准化 通过采用开放承包数据标准的要求，过渡到新的e- 与政府综合财政管理信息系统相联系的采购系统 （IFMIS）和其他系统，使优惠采购更具成本效益和目标导向，以及加强员工进行采购的能力。应该进一步有机会集中采购 探索利用和发展有限的能力。 推荐引用:西蒙尼，亚历杭德罗和巴拉森达兰，维巴维，2023年。“。 《南非：问题和改革选择》货币基金组织精选问题文件(SIP/2023/041)。华盛顿特区:国际货币基金组织。 JEL分类号: H11、H41、H57 关键字: 国家政府支出,政府绩效, 公共物品,公共采购,支出效率 作者的电子邮件地址： asemone@imf.org,VBalasundharam@imf.org 选定的问题文件 南方公共采购 非洲：问题和改革选择 南非 由AlejandroSimone和VybhaviBalasundharam编写 A.导言 1.健全的公共采购做法是经济增长影响的重要决定因素公共支出和支出效率。公共采购流程对 政府为其购买的提供服务的投入、提供服务的质量(即 哪些商品和服务以正确的数量、正确的质量、在正确的时间和正确的地方)，以及做生意的成本(例如，经济保持良好的程度 支持私营部门活动的经济基础设施)。各国还使用公共采购来追求次要目标(包括促进中小企业等优惠目标)，但通常是有成本的需要仔细监测的支出效率和其他意外后果。 2.鉴于南非需要巩固，加强其公共采购对 使支出更有效率，实现储蓄。2015年供应链管理评论（SCMR）建议通过改进采购做法节省的费用可能相当大，高达 采购的商品和服务（占GDP的3％，即127亿美元），1如果使用战略采购是增加(即，在整个公共部门拥有差异化但标准化的采购流程， 优化不同商品和服务组的采购策略)。其他研究，如国际货币基金组织 (2018)，还指出了提高南非卫生和教育支出效率的机会支出远远超过比较国，但结果更差。 3.本文旨在总结自20世纪80年代以来的主要采购问题和改革进展。 SCMR，以期确定优先改革的领域。B节讨论了 南非采购系统，总结了SCMR确定的挑战，并评估了 解决这些问题的进展。第三节讨论了采购改革的经验，主要是在其他方面新兴市场，并借鉴国际采购最佳做法，确定可能 为应对南非采购系统面临的挑战而实施。D节 讨论新的采购法案在多大程度上有待最终确定并提交给Cabinet,addressestheprocurementsystemchallenges改革优先事项。 B.南非采购系统：主要特点、问题和改革进展 关键特性 4.公共采购支出占 21/22财年国内生产总值。地方和省级政府和公共实体，包括Eskom等大型国有企业 (电力)和Transnet(物流)，进行了关于 76%的公共采购支出与 国家政府会计剩余24： %。这一支出的更详细的细分(例如，前5大支出类别)，或 1估计假设财政年度总采购支出占公共部门一级GDP约15个百分点， 2021/22财年的国内生产总值，以及21/22财年的兰特兑美元平均汇率。 交付商品和服务的公司(例如，公司的规模和所有权特征)是仅在不同程度上适用于国家政府和省政府。 5.公共采购在机构一级高度分散。每个政府实体都有决定如何采购货物、服务和公共工程的重要自由度 functions.Thisimplicationsdifferentprocurementrequirements,forms,andprocessesacrossinstitutions.Thisis 这也反映在分散的立法中，80种不同的法律文书管辖着各地的公共采购公共部门及其相关条例。 6.各种采购流程伴随着多个IT系统和重要的手动处理采购交易。而国民政府和省的一小部分 政府使用一个IT系统(Logis)，地方政府使用各种不同的IT系统。此外，这些系统通常只涵盖采购的早期阶段(即采购计划和招标)，并且 与其他IT政府系统（例如，预算系统）不兼容。后者意味着需要耗时且更容易出错的手动过程来从中提取信息，这 也可能难以与其他系统产生的信息合并。更一般地，SCMR 估计约45%的采购活动仍是通过人工流程进行的。 7.除了采购系统外，还追求各种优惠目标传统的主要目标。次要目标包含在优惠采购立法中 包括有利于中小企业、历史上处于不利地位的群体和当地企业发展，包括通过当地内容要求。南非宪法(CSA)第217(2)条还规定 “合同分配中的优先类别”和“保护或提升人员，或 因不公平歧视而处于不利地位的类别。“。CSA第217(1)条规定更传统的主要采购目标表明公共采购应“按照 建立公平、公平、透明、有竞争力和成本效益的制度。" 8.公共部门有效进行采购的能力差异很大。 除了大多数大城市以外，现有的信息表明，在一般工作人员的能力执行采购随着政府水平的下降。市政当局的能力最弱， 特别是那些财务状况不佳的人，这往往与低于标准的服务交付相吻合。 此外，正如Zondo委员会的报告所指出的那样，国有企业的治理问题是另一个重要的影响采购效率的因素。 9.首席采购官办公室（OCPO）在改革中承担着广泛的责任和维护采购系统。该办公室于2013年在国家财政部内成立 以确保南非的公共部门组织遵守CSA第217条的规定。它是负责管理采购改革，加强和维护采购系统，以及 监督政府如何与私营部门开展业务。采购的执行仍然存在会计官员和公共实体当局的责任更广泛地避免利益冲突。 采购系统挑战 10.立法和法规的分散导致效率低下。不同遵循采购惯例，采购涉及相同类型的商品和服务 供应商导致整个公共部门为相同的商品和服务支付不同的价格，以及供应商。采购过程的多样性使得符合采购要求 对于供应商来说，尤其是对于中小企业来说。此外，它在适用的采购上产生了不确定性标准使法院执行公共采购规则复杂化，并使公共采购 人才培养难度加大。 11.现有采购立法和法规执行不力导致重复 严重的采购违规行为。虽然这部分源于分散的法律和监管框架，机构未能执行采购程序也是一个重要问题。据SCMR称， 这导致了反复的侵权行为，如贿赂和裙带关系、欺诈和盗窃资源、利益冲突，串通和操纵投标、滥用和操纵信息和流程、歧视性待遇和 浪费和滥用公共资源作为供应商利用执法弱点。2020-21 审计长报告表明，最常见的采购问题，即使在有 cleanaudits,isanuncompetitiveorfairprocurementprocess.Therearealsoconcernsonwhether 机构选择适当的采购方法，并适当证明竞争性采购的例外情况。 12.缺乏集成和多个IT系统导致采购数据分散， 质量不足。在其上构建相关的详细标准化交易级别数据不足汇总数据在监控各个级别的采购效率方面造成了很大的困难政府和采购过程的不同阶段，包括合同和交货 管理阶段。这一点，结合采购交易的重要人工处理和对采购程序的遵守不力，增加了错误和不准确的可能性破坏数据可靠性。这些数据弱点也限制了强制遵守 采购规则。 13.整个公共采购不同阶段的透明度不足有利于 腐败。特别是，SCMR表示投标文件没有充分公布，投标委员会进入的评估记录和标准合同没有向公众开放，投标没有在 公开和公布，整个评标过程不公开审查，进度和合同执行情况报告没有公开发布。2 14.采购的战略重点有限，导致采购成本高昂。鉴于没有足够的数据来监测和评估采购系统的整体效率， 采购流程没有得到优化，无法根据商品获得最佳的物有所值，服务，或需要在整个公共部门采购和标准化的公共工作。 战略重点不足，再加上无法将公共机构的需求汇总到利用政府庞大的买方力量和冗长的采购决策，导致高采购成本和质量问题。 15.优惠采购制度成本高且无效。成本问题没有出现只是因为与竞争性采购的权衡，还因为Zondo委员会报告已经说明了优惠采购制度是如何被用作腐败的途径的，国家捕获和寻租。此外，虽然很难评估给定的优惠采购结果 采购数据的限制，SCMR指出，人们的看法是当地和企业所期望的 2在2022年11月1日之前，政府机构只需要使用电子招标门户网站来宣传投标，而不是价值对于FY22/23，在门户网站上发布了30,062个广告，其中11％是由国家 部门和实体，68%由省级政府负责，其余由地方政府负责。自2022年11月以来，仅报告了796份合同的投标价值，表明合规性较低。 发展尚未实现，该系统有利于既有企业，包括企业 过去处于不利地位，但现在不再处于不利地位，为进入壁垒设置了障碍。 16.工作人员进行采购的能力有限。许多采购从业人员不具备他们履行职责所需的技能、知识、经验和动力，有助于显著 营业额。采购过程的多样性进一步加剧了培训困难。应对采购系统挑战的进展 17.SCMR提出了几项改革，以应对采购系统的挑战。They包括：（1）在公众范围内标准化和简化采购形式，规则和流程通过修改相关立法和条例，加强OCPO执法权力；(2) 提高对采购规则的遵守程度；(3)过渡到综合财务管理 信息系统(IFMIS)，以提高透明度、监督和数据准确性；(4)创建中央供应商数据库，以减少合规负担并解决数据弱点；(5)标准化 通过创建电子招标门户网站和发布更多信息来传播采购信息 OCPO网站上的信息；(6)通过扩大框架的使用，使采购更具战略性协议；(7)通过审查使优惠采购与主要采购目标更好地保持一致 优惠采购立法，限制成本溢价，并改善对政策结果的监测；和 （8）实施采购能力发展战略，创建一支有能力和致力于采购的专业人士。 18.SCMR改革建议的实施受到限制。传播和报告 随着电子投标书的创建，招标信息和更多的一般采购信息得到了改善 门户，并通过在OCPO网站上扩大出版物。3还建立了一个中央供应商数据库。该数据库目前有超过一百万个供应商的信息，但对采购规则的遵守程度较弱 stillcreatesdataqualityissues(e.g.,somesupplierdataisnotenteredasrequired).Someoptimizationof 采购也随着框架协议和“亚马逊”IT的使用增加而实施 购买实体以采购商品和服务的平台(G-commerce)。尽管如此，数据表明通过这条路线采购的商品和服务份额仍然有限。其余的SCMR改革仍然 正在进行中，最近努力准备新的采购法案和相应的法规，以及修订优惠采购框架。 C.采购改革的国际经验 19.SCMR中发现的许多采购弱点已经在 经合组织国家的采购系统更广泛。根据经合组织(2016a)的数据，经常确定被认定为问题的国家百分比排序的弱点包括缺乏能力 在采购方面(例如数字、知识、技能)，立法框架中的缺陷无法保证采购以公平和透明的方式进行，补救和审查制度的限制 采购决定(例如及时审查投诉)，缺乏有效的监测机制 采购并确定违规行为和潜在的