公开公共债务 - 持续的举措和改革选择 - 背景文件

2023年9月 使公共债务成为公共债务-持续的倡议和改革选项- 背景文件 货币基金组织工作人员定期编写文件，提出新的货币基金组织政策，探索改革方案，或审查现有的货币基金组织政策和业务。以下文件已发布并包含在该软件包中： The工作人员报告,由IMF工作人员编写，于2023年6月22日完成 IMF工作人员编写的报告得益于执行董事在2023年7月25日非正式会议后的评论和建议。这种非正式会议用于向执行主任简要介绍政策问题，并从他们那里获得反馈，为今后正式审议做准备。在这些非正式会议上没有作出任何决定。本文所表达的观点是基金组织工作人员的观点，不一定代表基金组织执行董事会的观点。 基金组织的透明度政策允许删除市场敏感信息，并在公布的工作人员报告和其他文件中过早披露当局的政策意图。 IMF政策文件的电子版可从以下位置向公众提供 国际货币基金组织华盛顿特区 ©2023国际货币基金组织 2023年6月22 日 使公共债务成为公共债务-持续的倡议和改革选择⎯背景文件 执行摘要 本背景文件提供了技术信息，以配合《公开公共债务：正在进行的倡议和改革选择》的主要文件。 本材料分为三章，涵盖以下问题： 公共债务透明度的好处的经验证据 提高透明度的公共债务管理的健全做法 审查国际数据标准和公共债务数据库 由ManriqueSaenz领导并由PlamenIossifov（均为SPR）协调的IMF团队编写，由SailendraPattanayak，EmreBalibek和FelipeBardella（FAD）组成 ；HoangPham， SebastianGrund,AlissaAshcroft和KarlaVasquezSuarez(LEG);ThordurJonasson,JamesKnight,ArindamRoy,MiriamTamene和ShijiaLuo(MCM);KhalidElfayoumi,PilarGarciaMartinez, PrateekSamal，JasminSin和TimWillems（SPR）；LusineLusinyan， DanielaMarchettini和DanielRodriguezDelgado（STA）；由PaoloMauro （FAD），MiguelSavastano（MCM），YanLiu（LEG），MarkFlanagan（SPR）和CarolB EimanAfshar和ClaudiaIsern提供了行政援助。 批准人 保罗·毛罗（FAD）；刘艳（LEG）；米格尔·萨瓦斯塔诺（MCM）；马克·弗拉纳根（SPR） ；卡罗尔·贝克（STA） CONTENTS INTRODUCTION3 公共债务转移优势的实证证据3 A.更好的数据传播实践降低融资成本3 B.公共债务透明度促进了多元化的投资者基础4 促进透明度的公共债务管理的声音实践6 审查关于公共债务的国际数据标准和数据库9 A.相关国际数据标准规定摘要9 B.公共债务数据库13 参考文献15 Figures 1.加入数据标准倡议对主权利差的影响4 2.主权投资者基础集中度风险与债务数据传播实践得分6 TABLES 1.公共债务数据国际标准条款摘要11 2.国际数据库中的公共部门债务数据14 INTRODUCTION 1.公共债务透明度可以为借款人和债权人带来重大利益。然而，提高债务透明度需要缩小重大的国家数据差距 ，并解决不利的激励措施。本背景文件更深入地探讨了已经在主要文件中简要描述的公共债务透明度的好处，并扩展 了可用于提高债务透明度的两个要素:(一)健全的债务管理做法；(二)与公共债务有关的国际统计标准概述，并审查可公开获得的债务数据库和其中的信息。 公共债务透明度收益的实证证据 A.更好的数据传播实践降低融资成本 2.更高的数据透明度减少了信息不对称和经济发展和前景的不确定性，这反过来应该转化为较低的风险，市场对更透明的国家的依恋，降低其融资成本。透明度是否得到金融市场回报的问题一直是许多研究的焦点，这些研究确实发现透明度对国家融资条件的有利影响，这一点在较低的主权债券利差中得到了证明(见，例如，卡迪，2005年；卡迪和佩莱希奥，2006年；格伦斯特和申新，2008年；莫雷蒂，2011年；以及崔和桥本，2018年；久 保田和祖法克，2020年；冈萨雷斯-加西亚，2022年)。 3.评估各国数据透明度水平的一种方法是通过参与国际货币基金组织数据标准倡议-全球数据透明度框架，为数据传播制定标准。政府债务数据以及其他关键宏观经济和金融数据的传播自1996年成立以来一直是货币基金组织 数据标准倡议的重要组成部分。根据三个倡议国家中的哪一个参与，框架规定或鼓励政府债务的传播，并进行各种分类。1鼓励所有国家发布更详细的公共债务数据，详细的债权人分类是国际货币基金组织执行董事会于2022年批准的第十次数据标准倡议审查的重点。 4.货币基金组织最近的一项研究结果进一步证明，随着各国通过实施货币基金组织数据标准倡议加强其数据传播做法，主权融资成本有了显著改善。特别是，冈萨雷斯-加西亚(2022)展示了 1特别是，该框架规定了签署特殊数据发布标准（SDDS）的国家的一般政府外部公共债务总额（按期限和工具）以及最高一级国家的一般政府总债务总额（按工具，货币和债权人的居留权）SDDSPls。鼓励第一级国家，即增强型数据传播系统（e-GDDS），按季度传播公共和公共担保的外债（按到期）。 国际货币基金3 在各国订阅特殊数据发布标准（10- 传播指数减少14％）或参与增强型通用数据传播系统的国家通过专用数据门户，国家摘要数据页面（减少4-6％ ）发布数据（图1）。此外，这些有利影响在治理相对较弱的国家表现得更加明显，因为它们可能会受益最大，包括通过数据传播提高透明度产生的信号效应。 图1.加入数据标准倡议对主权利差的影响 SDDS订阅 12 3 4 e-GDDS实施 123 4 00 -4 -4 * -8 -8 *** * -12 * -12 -16 订阅SDDS后的季度 ** -16 通过NSDP发布数据实施e-GDDS后的季度 B注.：公**共*，债**务，透*=明分度别在促1%进、了5%多和元10化%的水平投显资著。者基础 资料来源：基金工作人员。 主权利差指数变化(百分比；累计) 关于公共债务管理实践的信息，主要是债务管理者的职责，可以用来衡量公共债务透明度的好处。债务管理人影响公共债务组合的构成和特征；他们坚持健全债务管理原则的程度反映在债务组合对冲击的抵御能力上，包括投资者基础多元化的程度。本节提供了公共债务透明度与多元化投资者基础之间紧密联系的证据。 5.健全的公共债务管理做法有助于建立有弹性的债务组合，减少对国内外冲击的脆弱性。虽然公共债务管理者在影响财政风险指标方面的作用有限，例如公共债务对GDP的影响或利息支付对收入的影响，但它们的主要 影响在于建立能够吸收冲击的债务组合。例如，与具有较短期限的债务组合或具有大量外币成分的组合相比，具有广泛投资者基础的主要由本国货币证券组成的债务组合将更有抵御冲击的能力。 6.从国际资本市场借款以满足政府融资要求的公共债务管理者表现出很高的透明度。开拓国际资本市场需要通过招股说明书的出版物详细传播信息。同样，为了吸引外国人进入国内债务市场，各国必须及时、准确和全面地传播信息。在运转良好的国内市场，发行 证券是一项经常性的活动，因此信息需要易于获取和更新。作为回报，这样的市场可以允许债务管理者延长期限并依赖固定利率的国内证券-从而降低再融资，利息和汇率风险。例如，根据国际金融研究所（IIF）的报告，巴西和匈牙利的债务组合具有较低的市场风险-因此不易受到冲击-是公共债务透明度的最高得分者之一。2 7.主权投资者基础多元化的进展反映在公共债务透明度的提高上。将集中度风险度量，赫芬达尔-赫希曼指数 （HHI），集中度风险（CR），霍尔和泰德曼指数（THI）和熵集中度指数（ECI）应用于主权投资者基础，投 资者基础多元化的改善与公共债务透明度的更好表现密切相关（图2）。实际上，在某些情况下，公共债务透明度的提高单位（基于IIF对债务数据透明度的排名）与投资者基础的集中度降低有关。 2.5-7.3％。 8.总之，证据支持这样一种观点，即强有力的公共债务透明度做法会导致有弹性的公共债务投资组合。 经常从国际资本市场借款的领跑者需要有强有力的公共债务透明度。高度鼓励定期公布债务管理策略、年度借款 计划、债务管理报告、投资者介绍、债务公告、发行日历和债务统计数据。组织和法律文件，如借款权、治理框架和体制结构也应公开。 2巴西和匈牙利的本国货币存量分别占总量的95％和80％，平均到期时间分别为4年和5年。 投资者基础集中度风险指数 投资者基础集中度风险指数 数据传播实践得分的变化(2005-19) 数据传播实践得分的变化(2005-19) 投资者基础集中度风险指数 投资者基础集中度风险指数 数据传播实践得分的变化(2005-19) 数据传播实践得分的变化(2005-19) 促进透明度的公共债务管理的声音实践 图2.主权投资者基础集中度风险与债务数据传播实践得分 哥伦比亚 马来西亚 0.65 6 0.70 3.5 0.60 HHICR THI ECI 0.65 5 HHI THI CR ECI 3 0.55 0.60 0.55 0.50 2.5 4 0.50 0.45 2 3 0.45 0.40 0.40 1.5 0.3520.35 1 0.30 0.30 1 0.25 0.25 0.5 0.20 0.20 0 0 南非 秘鲁 0.65 2.5 0.65 4.5 0.60 HHICRTHIECI 0.60HHI THI CR ECI 4 0.55 2 0.55 3.5 0.50 0.50 3 1.5 0.45 0.45 2.5 0.40 0.40 2 1 0.35 0.35 1.5 0.30 0.5 0.30 1 0.25 0.25 0.5 0.20 0 0.20 0 资料来源：国际金融研究所数据传播实践评估表，主权债务投资者基础（Arslanalp和Tsuada，2014年），巴西TesouroNacional，匈牙利AKK和基金工作人员计算. 9.支持审慎主权债务管理的健全治理机制需要公共债务管理业务的透明度和所涉机构的问责制。公共债务管理框架的透明度比报告债务状况更广泛，这有助于提高主权借款人的信誉，并减轻投资者在正常时期和危机时期的不确定性（国际货币基金组织和世界银行，2014年）。本章考虑了通过法律框架，总体财政框架，体制安排和组织来提高公共债务透明度的关键渠道。 用于公共债务管理的结构、操作框架和管理信息系统。 10.法律权力机构所定义的代表政府借款的权力不是绝对的，通常受到控制和透明度保障，以促进纪律和问责制（Awadzi，2015）。3透明度保障措施包括报告和审计公共债务管理的法律义务，从而使政府不太可能过度借 款或以风险工具借款。这种立法监督将补偿授权从立法到行政部门，而不需要立法机关批准个人政府借款决定（罗伊和威廉姆斯，2010）。4 11.法律义务应包括在公共债务管理的运作框架及其报告方面采用健全的做法。报告应包括定期提交公共债务统计数据和公共债务管理战略（DMS），借款计划（ABP）的年度出版物，并报告上一年的公共债务管理业务以及对其结果的评估。定期“年度”公共债务统计数据的公布通常包括有关政府债务状况及其明确的或有负债，投资组合构成和风险指标，新借款的条款和条件，拍卖结果，抵押品和费用的信息。5对于新借款的披露，可以使用《国家公 报》或部长理事会的法律文件，对这些正式发布的信息进行分类和识别，以进行长期记录保存和交叉参考（Masle和Asla，2022年）。DMS，ABP和发行日历的发布提高了公共债务业务的可预测性，而向立法机关提交的年度报告则加强了公共债务管理者的问责制（IMF和世界银行，2014年）。在国