关于制造业第二阶段规则制定的温室气体排放和能源管理的评论（英）

关于制造第二阶段规则制定的温室气体排放和能源管理的评论 DallasBurtraw 2023年7月公众意见 2023年7月21日 科罗拉多州公共卫生与环境部4300SouthCherryCreekDrive 南丹佛,CO80246 可能涉及的人： 我很高兴代表未来资源（RFF）分享有关科罗拉多州提议的随附评论第27号条例——制造业温室气体和能源管理解决的要求众议院法案21-1266，它指示空气质量控制委员会（Commission）通过规则，到2030年将工业和制造业的温室气体排放量至少比2015年的水平减少20％。 RFF是华盛顿特区的一家独立的非营利性研究机构。其使命是通过公正的经济研究和政策参与来改善环境，能源和自然资源决策。RFF致力于成为最值得信赖的研究见解和政策解决方案来源，从而带来健康的环境和繁荣的经济。 虽然RFF研究人员被鼓励提供他们的专业知识来为政策决策提供信息，但这里表达的观点是个别作者的观点，可能与其他RFF专家、其官员或其董事的观点不同。RFF不对具体的政策建议采取立场。 我的评论借鉴了其他司法管辖区和学术研究的经验，以便为州监管机构在设计科罗拉多州工业部门的排放法规时面临的决定提供信息。拟议的法规将引入一个混合系统，对能源密集型，贸易暴露的制造实体进行基于强度的监管，并对其他大型制造来源进行基于质量的监管，从而在这两个系统内部和之间进行温室气体（GHG）信贷交易。拟议的设计具有许多有前途的要素，但与排放限额与交易计划相比也有缺点，该计划将更有效，更简单地实现特定部门的排放目标，并使该部门与国家经济范围内的减排目标保持一致在HB19-1261和SB23-016中确立的目标。 我的评论涉及以下六个主题。 1.年度排放上限下降的优势在于，银行业涵盖了制造业来源的所有排放。 2.与上限和津贴制度相比，基线和信贷制度的缺点。 3.寄售拍卖的好处是发放用于遵守法规的GHG信用(配额)。 4.在由EITE设施产生的基于强度的信用额和由非EITE设施产生的基于质量的信用额之间进行交易的缺点。 5.在没有仔细协议的情况下，在不受管制的来源提供场外排放“补偿”（GHG信用）相关的挑战。 1616PSTNW,SUITE600,WASHINGTON,DC20036•202.322.5000•WWW.RFF.ORG 6.特定于设施的排放限制了受影响较大的社区中的设施的优势。 所有评论都是我自己的，并以我作为独立作者的身份提交。如果您有任何疑问或想要更多信息，请联系DallasBurtrawburtraw@rff.org. Sincerely, 未来的达拉斯Burtraw资源 关于制造第二阶段规则制定的温室气体排放和能源管理的评论 1.年度排放上限下降的优势在于，银行业涵盖了制造业来源的所有排放。 每年下降的排放上限为实现HB21-1266、HB19-1261和SB23-016的目标提供了最直接的途径。作为温室气体排放和制造业能源管理（GEMM）的一部分，正在考虑对工业来源进行监管，可以在实现科罗拉多州全州温室气体减排目 标方面发挥重要作用。然而，根据GEMM在制造业实现具有成本效益的减排方面的预期挑战，特别是该法规的不确定结果，将损害实现总体减排目标的能力。减排可以通过每年下降的排放上限来确保。法规可以通过推动创新，投资和技术变革来支持科罗拉多州的工业转型来补充排放上限。 排放上限通过限制受管制来源允许排放的GHG排放量直接加强所需的减排量。每年下降的排放上限旨在控制一段时间内覆盖源的累积排放量，确保累积减排量与排放目标一致。排放上限通过限制该计划的“排放预算”允许的总排放量来减少排放。“排放预算描述了每年将发放的配额数量。多年来，排放预算通常描述了该计划允许的累积排放量。排放预算是通过发放“配额”来执行的-相当于一吨温室气体排放。在可执行的排放上限下，受管制来源的排放不能超过排放预算确定的累积排放水平。如果允许间期备用金，则年度排放量可能与该预算的排放量预算有所不同。例如，在银行业务下，公司可能会在早期过度遵守，并在后期使用银行未使用的配额，但累积排放结果将符合该计划下建立的排放预算。在其他司法管辖区，包括加利福尼亚州，东北和大西洋中部各州的区域温室气体倡议（RGGI），以及国际上 ，包括魁北克和欧盟，每年下降的排放上限已被证明可以有效地确保减排量与累计预算保持一致。通过将所有受监管的制造来源（包括能源密集型贸易暴露（EITE）和非EITE设施）置于一个上限之下，更广泛的排放上限将有助于在所有来源中发现低成本减排机会，从而降低整体成本国家。EITE来源包括在加利福尼亚州和华盛顿州以及欧盟的排放上限中。 排放上限可以体现特定的排放目标，并确定可以由公司用来协调和计划其个人排放缓解活动的边际成本（允许价格 ）。价格也反映在商品和服务的最终价格中，这为下游制造商提供了信号 和最终消费者从排放密集型投入和产品中替代碳足迹较小的产品（和较小的具体碳价格）。 带有配额交易的排放上限可创造与配额相关的大量经济价值，可用于合规或由公司买卖。对于如何将这一价值分配到经济中，有几种选择。津贴价值可以通过拍卖津贴来实现，或者如上所述，可以直接自由地分配给企业，并通过寄售拍卖货币化。或者，津贴可以由国家直接拍卖，拍卖收益用于解决可负担性问题，减轻低收入家庭的能源负担，或投资于基础设施和其他计划以加速脱碳。此外，带有配额价格的排放上限为将单个州与其他司法管辖区的努力联系起来提供了基础，通过降低成本，提供更大的计划弹性和减少泄漏，从而提供了巨大的潜在利益（Brtraw等人。2013). 排放限额与交易计划为管理成本提供了多个机会。其中最重要的是银行业务，它使公司能够在给定年份捕获超过其合规义务的低成本减排机会，并在以后的一年中将相关的未使用的配额应用于合规。银行业务使该计划还可以通过分阶段进行投资计划以最大程度地降低成本来协调减排工作。排放量的减少比计划上限所要求的要快，这将有助于加速改善空气质量。 2.与上限和津贴制度相比，基线和信贷制度的缺点。 在长达六十年的大量经济学文献中，阐明了基线和信用体系的局限性。1在拟议的法规中，受管制设施的减排目标是在权衡若干因素的特殊基 础上确定的，这些因素包括设施最近的排放量变化及其总排放量。减排目标比基准水平低0%至16%。所有设施必须进行审核，以确定技术上可行的措施。这种方法有效地建立了一个。 基线对于每个设施等于其减排目标，并且该计划使超过减排目标的设施能够产生温室气体学分,可以在三年内转让（出售）到其他设施或存入银行以备将来合规。未达到其特殊目标的设施可以获得相对于其他设施基线产生的温室气体信用额 ，以履行其义务。因此，这种方法可以描述为“基线和信用系统”，为每个设施确定单独的基线。 此外，现有的EITE制造实体基于排放强度的法规建立了强度基准和信用体系。根据该计划，EITE设施具有类似的特殊排放强度目标，该目标控制每个源每单位生产可排放的温室气体排放量。每个设施的排放强度标准有效地建立了基线 ，如果设施超过强度标准，则相对于这些设施可以产生GHG信用。GHG强度信用额度可以存入银行以备将来使用，也可以出售给其他EITE设施，以符合其特殊排放强度标准。 1AseminalreferenceisTietenberg(1985).AnexcellentintroductioncanbefoundatTheWorldBank’sCarbonPricingDashboard:https://carbonpricingdashboard.worldbank.org/what-carbon-pricing. 虽然拟议法规要求进行审计以确定技术上可行的减排措施，在将减排目标分配给每个设施之前，监管机构不知道这些信息。因此，目标的严格性可能反映出企业之间减排边际成本的实质性变化。此外，尽管审计可以确定设施中的技术机会，但它们并不能说明公司减少排放的选择范围，因此，从公司的角度或社会的角度来看，采取的措施不太可能具 有成本效益。 通常，经济学文献确定，可以通过三个渠道实现设施的减排（Golder等人。1999).一种是通过改变生产过程的投入，例如通过技术变革和设施的能源效率提高，用一种能源代替另一种能源，或用资本代替燃料。其次是减排，例如通过设施的碳捕获。第三是产出替代，这意味着下游企业或消费者从使用高碳密集型产品和服务中替代降低碳密集型产品和服务。企业内部的第四个渠道可以是生产活动在设施之间的转移。 基准和信贷系统在行使这四个减排机会中的每一个方面都表现不佳。审核专门用于识别第一通道（输入替换）和第二通道（减少）中的机会。但是，审计确定的生产流程的变化可能仅反映公司的短期运营和业务战略。可能导致业务变化的新产品或活动不太可能被视为审计程序的一部分。可能具有经济价值的产品线的变化也不太可能被考虑。因此，即使对于可以通过审计确定的措施，公司的机会成本也不会在估计的技术成本中透明或显示。外部审计的作用的一个适当的表征是，它们为潜在投资的决策提供数据，但它们不提供决策，因为它们不能捕获主机的额外的考虑，是公司内部。 在下游和消费者的产品使用变化的机会没有在基线和信用系统中揭示。此外，一般公司运营，包括在各种设施的生产分配，可能会逃避审计中的考虑，审计通常集中在单个设施上。会计不完整和为实现减排提供激励措施不足的后果是 ，基准和信贷系统将无法在公司内部或工业部门的公司之间实现具有成本效益的结果。 规范公司行为的一个经典问题是，公司拥有有关技术选择和战略计划的私人信息，这些信息对监管者来说是不可见的。审计旨在揭示技术选择，但如上所述，由于公司整体决策过程中的范围有限，它只能部分做到这一点。 经济学文献广泛而几乎一致地建议以某种形式引入碳定价，以解决基准和信贷系统的不足。这就是其他州奉行上限和津贴法规的原因，并且在很大程度上避开了基准和信贷系统。满足HB21-1266要求的方法是基于质量的排放上限，HB21-1266是工业来源监管的立法支柱。 带有配额交易的排放上限将确定与排放相关的机会成本，这由排放配额的价格揭示。排放上限将激励公司确定监管机构看不到的减排机会，并且超过技术审计可以确定的减排机会。排放上限进一步激励公司实施这些减排机会。所有工业来源的努力将是。成本效益高，这意味着它们将在各个来源中表现出相似的边际减排成本，这是基准和信用系统无法实现的结果。 基于分配给各种设施的减排目标的异质性以及受该计划影响的工业活动的多样性，减排目标的低效实施给企业和国家经济带来的成本可能是巨大的。对其他环境中的直接监管、基线和信用体系以及排放上限和交易的比较表明，它们的成本差异很大，事后实证评估几乎是不可能的，因为在司法管辖区选择了监管途径后，无法建立反事实。然而，大量的模拟建模，例如可追溯到Tieteberg（1985），包括在我自己的几篇文章中出现的分析，2表明碳定价具有实质性的成本优势。在如此复杂的监管环境中，信息问题是巨大的。带有配额交易的基于质量的排放上限特别适合解决这个复杂的问题，因为它为每个公司提供了根据其私人信息采取行动的动力，以最小化成本和最大化利润，与实现累计排放上限相一致。 3.寄售拍卖发行的优势GHG信用（津贴）用于遵守法规。 科罗拉多州可以遵守法定参数，从而免费分配给EITE设施，同时使用寄售拍卖结构以经济高效的方式实现基于质量的整体减排目标。对所有温室气体信用（配额）实施收入中性寄售拍卖，代表该计划允许的所有排放量，将提高温室气体减排计划的效率，并最大限度地降低公司的成本。寄售拍卖易于管理，交易成本几乎为零。它们可以在EITE 行业的基于强度的标准和其他大型制造商的基于质量的标准下无缝实施。寄售拍卖还可以为将科罗拉多州的工业缓解计划合并为具有排放上限的单个大规模计划提供机构基础。 该州拟议的法规实际上为受监管的行业提供了100％的免费信用/配额分配；它不会对目标所允许的排放造成成本