南非自全球金融危机以来，公共债务已增长三倍，且预计在中期不会稳定。现有的财政框架，包括非利息支出上限，未能遏制公共债务的增长，主要原因是持续的收入表现不佳、对国有企业未预算的转移支付以及上升的债务服务成本。疫情加剧了公共财政的压力，导致公共债务从2008年的23.6%的GDP增长到了2023年末的74.1%的GDP，成为新兴市场和发展中经济体中最大的增长之一。
根据工作人员的基础预测，债务预计在中期进一步上升，到2030年接近86%的GDP，四分之一的财政收入将被用于债务服务。这将进一步限制缓解未来负面冲击和填补基础设施和关键服务提供资金缺口所需的财政空间。
南非的高负债水平使得其宏观经济对冲击的脆弱性有所增加。目前，大约21%的政府收入被用于利息支付，这非常接近人们认为的安全上限。自全球金融危机以来，利息支出已经超过了所有其他支出项目，而持续的大规模借贷需求推高了主权收益率，并挤出私人投资。
自2012年以来，当局一直依靠支出上限来锚定财政政策。主要预算初级支出上限为各部门准备和管理其预算提供了一个上限。该上限在中期支出框架（MTEF）期间每年根据通货膨胀率进行调整，以维持非利息支出的目标。然而，支出上限的调整方式使得总体预算平衡始终处于赤字状态，债务在整个中期支出框架（MTEF）期间（除2016年、2017年和2024年）预计将上升。
尽管遵守支出上限有助于广义上稳定支出与GDP的比例，但现有的财政框架并未成功稳定公共债务。几个因素解释了这一现象，包括上升的利率成本、股票流动调整以及上述对国有企业的支持。支出上限也存在校准和设计问题，这削弱了其在管理财政滑坡方面的有效性：
财政规则的设计是减少财政赤字的关键。文献表明，财政规则的采用与赤字和债务结果之间存在正相关关系。强有力的国家财政规则的存在，这些规则扩展到次国家政府，被发现与实现调整目标和提高债务稳定性的可能性更大。
财政规则对新兴市场国家（EMs）财政巩固努力的影响被发现是有条件的，取决于制度质量。观察拉丁美洲和加勒比地区的新兴市场，Ardanaz等人（2023）得出结论，遵守财政规则的国家相对于无法遵守规则的国家，平均而言，公共债务加速的概率较低。
财政规则中的灵活性条款是避免过度调整的关键。正式的执行机制可以帮助确保事后的合规性并加强政府的问责制。一个更坚实的法律基础和广泛的社会及政治支持有助于使财政规则更加持久和可信。
为南非设计财政规则——初步考虑：
- 设计财政规则涉及一个两步的过程：校准长期财政目标（锚）和选择操作规则以实现长期债务锚。
- 债务锚可以采用多种方法来计算南非的最大债务限额，例如Comelli等人（2023）使用概率模型估计的方法和基于最大一级预算平衡的方法。
- 制订一个债务暂时性目标可以为短期运营提供指导意见并赋予短期行动以方向。
- 操作规则可以基于财政指标，例如预算平衡规则、支出规则、收入规则和周期性调整/结构规则。
采取以债务上限为基础的运营性财政规则有助于保障债务可持续性并增强政策信誉。建议南非将公共债务置于向下路径，朝着更低、更谨慎的水平发展，以减少债务脆弱性。
实施财政规则框架需要强有力的公共财政和支出框架。这需要通过优先级调整来提升产能，以适应紧急和不可预见的开支，具体而言，就是要增强识别和确保进行支出节约决策的能力。此外，当局需要加强长期财政预测能力和报告，并强化财政风险管理，包括来自国有企业的风险。指派独立机构评估预算假设并向政府报告其对策略的遵循情况，将有助于提高问责制和可信度。
