当前经济与政策思考：扩消费，公积金使用的一些经验

扩消费：公积金使用的一些经验 ——当前经济与政策思考 证券研究报告/宏观策略专题报告2023年06月21日 分析师：杨畅 执业证书编号：S0740519090004电话：021-20315708 Email：yangchang@r.qlzq.com.cn 联系人：夏知非 Email：xiazf@r.qlzq.com.cn 相关报告 投资要点 较多海外经济体建立了公积金制度，典型代表如新加坡、德国、韩国。其中，新加坡中央公积金的资金来源与我国相似，均为居民收入的部分比例，具有强制性；但新加坡中央公积金不提供贷款，其资金提取后的使用范围相对较广，主要包含住房消费、保险、投资、子女教育、养老及医疗等领域。 将我国住房公积金与新加坡中央公积金进行对比，在缴费费率的设计上，新加坡中央公积金的费率随职工年龄增长而有所下降，且个人与雇主的缴费比例存在差异，我国公积金费率则是由单位在一定区间内确定一个固定比例，职工个人和单位按照1:1的比例进行缴纳；在实际缴费情况上，以2021年为例，我国公积金实际总费率达20.1%，较新加坡中央公积金的实际总费率高出2.1个百分点； 截至2021年，我国公积金缴存余额达8.2万亿元，增速保持在12%以上的较高水平；同时，公积金贷款余额增速自2020年以来有所下降，反映出居民购房意愿不强；公积金呈现出资金沉淀。 从新加坡经验来看，中央公积金除住房消费外，已经拓展到包括普通账户中的投资/子女教育、专门账户中的养老、医疗保健账户中的医疗费用等领域。近期国内各地公积金政策调整手段，主要围绕房地产销售端；对于公积金的使用范围，部分城市已做出过拓展尝试，主要覆盖大病提取、物业费、电梯加装费以及房租等领域。 风险提示事件：政策变动风险；研报使用的信息数据更新不及时的风险。 内容目录 1.海外经济体公积金制度的代表.-3- 2.我国公积金制度的发展脉络............................................................................-3- 3.缴存环节的差异..............................................................................................-5- 4.使用环节的差异..............................................................................................-9- 5.风险提示.......................................................................................................-14- 图表目录 图表1：2003年以来住房公积金相关政策调整..................................................-4- 图表2：新加坡公积金费率随年龄、收入不同而存在差异..................................-6- 图表3：全国及各省份公积金缴存余额及增速（亿元，%）..............................-7- 图表4：新加坡中央公积金账户总规模...............................................................-8- 图表5：全国及各省份公积金贷款余额（亿元）及增速（%）.........................-11- 图表6：近期重点城市公积金政策优化情况......................................................-12- 1.海外经济体公积金制度的代表 最初的公积金制度，可以追溯到1955年7月1日由新加坡政府建立的中央公积金（CentralProvidentFund，以下简称CPF），居民被要求将每月收入的一定比例存入CPF账户，以增加退休储蓄。1968年，新加坡政府开始允许居民将CPF储蓄用于组屋的抵押贷款，提高了居民对住房的支付能力。演化至今，新加坡CPF制度已成为一种较为完善的、独立于政府预算之外的、由政府立法规定的强制性长期储蓄，雇主和雇员按期将工资的一定比例存入公积金账户，新加坡中央公积金局负责公积金的管理运行。 韩国的“国民住宅基金”也可视作“类”公积金制度。1981年，韩国《住宅建设促进法》首次提出了国民住宅基金的概念，它是一种为公共租赁住宅或普通商品房建设提供长期低息贷款、为低收入家庭购买/租赁住宅或改善住宅环境提供低息贷款的国家政策性金融制度，从住宅的供应和需求两端提供资金支持。 另有德国的“住宅储蓄（Bausparen）”系统，该系统的核心是住房储蓄银行。住房储蓄银行是依据特定法律成立、具有独立金融企业法人地位的专门银行，是德国住房储蓄制度的具体执行机构，其在业务上专门从事住房抵押信贷服务，享受有关优惠政策支持。居民首先与住房储蓄银行签订贷款合同，随后开始进行存款，当居民在住房储蓄银行的储蓄到达一定年限及金额要求后，可以进行资金申请（包括储蓄资金、利息、额外贷款、政府补贴等），用于住房相关支出。德国住宅储蓄银行贷款的优点在于利息较低，利率较普通商业银行的房地产贷款更为稳定，且提前偿还不受限。 2.我国公积金制度的发展脉络 在1978年前，我国主要采用的是由国家或单位分配房屋的福利性制度。而后，随着城镇居民的住房需求迅速增长，房屋逐渐呈现出供不应求的态势，从20世纪80年代开始，我国开始逐步改革住房制度，实行提高房屋租金、对外出售公有住房等具体措施。90年代，为了进一步破除长期以来的低效率福利分房制度，住房公积金制度浮出水面。 开启试点（1991-1993年）：1991年5月，上海市出台《上海市住房制度改革实施方案》，拉开了住房公积金制度试点工作的序幕，提出包括“推行公积金、提租发补贴，配房买债券、买房给优惠、建立房委会”等�项重点房改措施。1992年，北京、天津、南京等全国其他地方也纷纷开始设立住房公积金制度；1993年，全国已有二十六个省、自治区、直辖市建立起住房公积金制度。 进一步推广（1994-1998年）：1994年7月18日，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，要求在全国全面推行住房公积金制度，标志着城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分。1996年， 时任总理对住房公积金制度立法工作做出指示；同年8月，国务院转发了《关于加强住房公积金管理意见》，突出强调住房公积金制度的保障性、互助性和专款专用的特性，规范了制度的管理和使用办法，切实推动了住房公积金制度的健康平稳发展。截至1998年年底，住房公积金制度已扩展到全国231个地级以上城市，437个市、县。 制度确立（1999-2002年）：1999年3月17日，国务院第15次常务会 议通过了《住房公积金管理条例》，并于同年4月进行发布；与此同时，财政部发布了《住房公积金财务管理办法》和《住房公积金会计核算办法》，各地市基于这些政策调整和完善各自的住房公积金制度。这一系列法规的发布标志着住房公积金的使用进入停止发放单位住房建设贷款、完全发放个人住房购置贷款的阶段。2002年3月，国务院对《条例》内容做出修改，增加了住房公积金缴存群体的适用范围。 制度完善发展（2003年至今）：2003年起，全国范围内的住房公积金制度基本建立完成，制度运行步入正轨。相关文件经历多次补充与修订，公积金制度的覆盖面、使用效率都逐步提高，保障了城镇居民的住房需要。值得注意的是，2015年11月，国务院曾发布《住房公积金管理条例（修订送审稿）》，修订稿从缴存、提取、增值收益使用、风险防范等多个方面提出了修订建议，具体包括住房公积金的提取条件拟放宽，职工自住住房租金、自住住房物业费等均有望使用公积金支付；对单位和职工住房公积金的缴存比例进行明确规定，上限不应高于12%，下限不应低于5%等。 图表1：2003年以来住房公积金相关政策调整 来源：《我国住房公积金公平性问题研究》、中泰证券研究所 3.缴存环节的差异 新加坡中央公积金的资金来源：新加坡中央公积金属于强制性储蓄，制度规定雇主和雇员按期将工资的一定比例存入公积金账户，缴存比例根据不同年龄、不同收入水平而不同。年龄在55岁以下，月收入少于或 等于50新加坡元的成员，不需要缴纳公积金，月收入在50新加坡元以 上的，收入越高缴存比例越高，月收入高于750新加坡元的会员的缴存率最高，总缴存率为普通收入的37%，加上附加收入（即未归类为普通收入的收入，如绩效奖金）的37%，其中雇员缴存率为普通收入的20%，加上附加收入的20%（雇主缴存率为17%）；年龄在70岁以上，月收入在750新加坡元以上的会员缴存率最低，其总缴存率为总收入的12.5%。 另外，公积金缴纳存在基数上限，普通收入的计费上限为6000新加坡 元，即如果雇员的月收入为6500新加坡元，其计费基数将按6000元 计算；附加收入计费上限为102000新加坡元减去全年须缴付公积金的 普通工资总额，相当于全年的缴费基数上限为17个月的普通收入上限 （17*6000=102000新加坡元）。 图表2：新加坡公积金费率随年龄、收入不同而存在差异 来源：新加坡中央公积金局、中泰证券研究所 德国住房储蓄系统的资金来源：德国住房储蓄系统的资金来源方是具有潜在购房需求的存款人，与新加坡不同的是，德国住房储蓄系统并非强制性储蓄，居民自愿进行储蓄。德国大约50%的购房者参与“住房储蓄体系”。截至2020年4月，德国共有19家住房储蓄银行，其中公营住 房储蓄银行共有8家，一般由银行所属的州政府进行组建，相关法律规范也由各州自行颁布，业务范围往往限定于本州或周边范围；私营住房储蓄银行共有11家，经营形式采用股份公司制，业务则延伸至全国范围。 韩国国民住宅基金的资金来源：主要由国民住宅债券和居民储蓄组成。 （1）国民住宅债券是政府为了提供国民住宅事业所需资金而发行的国家债券，因为国民住宅债券利息很低，一般情况下，由政府强制当事人购买。以其中较为典型的I型国民住宅债券为例：在韩国购买不动产、汽车、船舶等需要政府部门予以登记确认的物品时，需要按照物品价格的一定比例购买国民住宅债券，具体的购买比例依据购买标的价值而有所 不同，政府也可以根据经济发展情况对此比例进行调整。在房地产形势较好时，国民住宅债券的筹款能力较强，可以一定程度上抑制房地产投机，在房地产市场较弱时，加大国民住宅基金资金对房地产供给的支持，利于平抑房地产市场波动。（2）韩国国民住宅基金的另一大资金来源是居民储蓄，其模式与德国的住房储蓄系统相似。居民事先预定申请购房，随后每月定期储蓄2万到10万韩币不等，在满足一定条件后可以申请国民住宅基金的低息贷款用于支付房款。（3）除了国民住宅债券和居民储蓄之外，资金来源还包括部分彩票收入和利息收入。 从新加坡、德国和韩国的资金来源看，新加坡中央公积金的资金来源为居民收入的固定部分，具有强制性；德国住房储蓄系统的资金来源为居民储蓄，具有自愿性；韩国国民住宅基金的资金来源主要是居民自愿储蓄和政府债券。 我国方面，第一，从资金来源看，根据《住房公积金管理条例》，“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例；职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴；另外，新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例”。可以看出，我国公积金的资金来源与新加坡较为类似，主要为员工工资的一定比例，具有强制性，与韩国、德国的自愿性储蓄存在差异。 第二，从资金存量看，我国住房公积金由市一级统筹，根据住房和城乡建设部公