财政整合：评估成功因素、影响和设计（英）

财政整顿: 评估成功因素、影响和设计 维巴维·巴拉松达拉姆、奥利维尔·巴斯德万特、达尔马西奥·贝尼西奥、安德鲁·塞伯、金玉珍、卢卡·马佐内、霍达·塞利姆和杨永正 WP/23/63 基金组织工作文件描述了作者正在进行的研究，并发表这些研究以征求意见并鼓励辩论。 基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，不一定代表基金组织、其执董会或基金组织管理层的观点。 2023 3月 ©2023年国际货币基金组织(imf)wp/23/63 国际货币基金组织的工作论文 财务部门 财政整顿：评估成功因素、影响和设计 由VybhaviBalasundharam，OlivierBasdevant，DalmacioBenicio，AndrewCeber，YujinKim，LucaMazzone，HodaSelim 和YongzhengZhang编写 授权分发詹姆斯·丹尼尔2023年3月 基金组织工作文件描述了作者正在进行的研究，并发表这些研究以征求意见并鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，不一定代表基金组织、其执董会或基金组织管理层的观点。 文摘:自COVID-19大流行以来，许多国家的公共债务激增重新点燃了人们对财政整顿的兴趣，面对经济和政治限制，这往往需要做出艰难的政策选择。本文介绍了对财政整顿文献的调查结果，重点关注过去整顿事件的预先存在的条件、影响和设计方面。这些发现提供了对影响成功整合机会的因素、其增长和分配影响、减轻影响的改革的速度、阶段、持续时间和政策组合，以及财政机构和能力发展在成功整合中的作用的见解。 冻胶分类数字:约,H2,H5,类推关键词:财政整顿;税收;政府支出;机构作者的电子邮件地址: *作者要感谢对本文早期版本发表评论的基金组织同事以及参加2022年9月和2023年1月基金组织研讨会的基金组织同事。特别感谢JamesDaniel和 PaoloMauro的广泛评论 工作底稿 财政整顿：评估成功因素、影响和设计 由VybhaviBalasundharam，OlivierBasdevant，DalmacioBenicio，AndrewCeber，YujinKim，LucaMazzone，HodaSelim和YongzhengYang编写 内容 盒子 1.弄巧成拙的财政整顿10 2.葡萄牙：缓解2011-14财政整顿的分配和社会影响13 3.二、财政乘数的估算方法17 4.二、气候政策在支持财政整顿中的作用22 5.影响通货膨胀的财政整顿23 表 1.关于财政整顿的主要文献发现摘要5 2.选择乘数估计16 术语表 AEs发达经济体 CD能力开发 国际货币基金组织 国际货币基金组织(imf) FTE财政透明度的评估 欧洲央行欧洲央行(ecb) EMs新兴市场经济体 嗯汇率机制 IEO国际货币基金组织独立评价办公室 lidc低收入发展中国家 经济合作与发展组织 经济合作与发展组织 烤瓷公共财政管理 PEFA公共支出和财务问责制 皮马人公共投资管理评估 西班牙可持续发展目标 TADAT税务管理诊断评估工具 ZLB零下限 介绍 自COVID-19大流行以来，许多国家的公共债务空前激增，重新点燃了人们对财政整顿的兴趣。尽管在经济复苏和2022年通胀高于预期之后，许多国家的债务与GDP之比有所下降，但大多数国家的债务与GDP之比仍处于较高水平并高于大流行前的水平。未来几年，许多国家将需要降低财政赤字以重建财政空间，对一些国家来说，这项任务迫在眉睫，因为它们目前的公共债务水平已经变得不可持续。事实上，大约60%的低收入国家和30%的新兴市场经济体面临债务困境的高风险或已经处于债务困境之中（IMF，2022a）。此外，许多国家将不得不应对未来几年日益增加的支出压力，包括基础设施投资、减缓和适应气候变化以及人口老龄化带来的支出，这将增加养老金和医疗保健支出，特别是在发达经济体（AEs）和新兴市场经济体（IMF，2022b）。疫情造成的经济创伤，同时将债务保持在可持续的水平。 财政整顿是一项复杂的工作，为实现政策目标往往需要作出艰难的政策选择。 财政整顿的辩论并不新鲜，最初侧重于短期产出影响。然而，随着时间的推移，它已经发展到理解合并设计的更具体方面。例如，政策制定者必须决定他们必须减少多少财政赤字，赤字削减应该来自增加额外收入还是削减支出，或者两者兼而有之，什么时候是开始整合过程的最佳时机，整合工作应该持续多长时间和多快，是提前还是减少政策措施，以及财政体制改革的作用（如果有的话）。在做出这些选择时，政策制定者除了考虑其经济影响外，还需要考虑政治和社会可行性及其后果。 本文旨在根据文献调查概述从过去的财政整顿事件中吸取的经验教训。国际货币基金组织和经合组织等国际机构对财政整顿问题进行定期审查和特别研究，以指导其业务工作（OECD，2010、2012和2013;基金组织，2014年a;艾罗和韦伯，2013年;基金组织，2010年a;国际货币基金组织，2010年b和Daniel等人，2006年），但近年来没有全面的更新。还有一些研究流侧重于与财政整顿有关的具体问题，例如财政乘数（Auerbach和Gorodnichenko，2012年;伊尔泽茨基、门多萨和维格，2013年）及其经济影响（卡里埃-燕子、大卫和利，2021年;瓜哈尔多，利，佩斯卡托里，2014年）。此外，自全球金融危机以来，全球经济格局发生了重大变化，这促使最初以AE为重点的财政整顿问题研究有所增加。更清楚地了解从过去的经验中吸取的教训，有助于决策者制定适当的财政整顿战略，以应对短期和长期挑战。 本文为几个维度的财政整顿文献做出了贡献。首先，它提供了对文献的全面盘点，包括自全球金融危机以来的大量研究。其次，文献调查涵盖了国家的所有收入群体——低收入发展中国家、新兴市场和助私实体——并试图区分这些群体的经验教训。第三，鉴于决策者对不平等问题的兴趣日益浓厚，本调查还涵盖了财政整顿对经济增长之外的收入分配的影响。第四，还努力阐明财政整顿的政治经济学，尽管它已被日益认识到是计划影响和设计的一个重要方面，但这一领域尚未像文献中的其他领域那样发达。最后，还审查了财政机构和能力发展的作用——这是低收入发展中国家决策者和发展伙伴日益关注的问题。 工作文件的其余部分组织如下。第二节审查了财政整顿的历史记录和影响其成功机会的因素，然后对增长和分配进行了调查。 1国际货币基金组织（2022b）方法和统计附件，表23-25。 财政整顿的影响——包括财政乘数的估计——见第三节。第四节讨论了与调整的规模、速度、持续时间、阶段和构成方面的财政整顿方法有关的问题，第五节讨论了财政机构和能力发展如何支持财政整顿的问题。本文件在第六节结束时就政策影响提出了关键要点。 首先应该指出的是，尽管有大量的实证文献，但所调查的研究和数据中的任何模式都应被视为提示性的，而不是结论性的。具体而言，本文总结的许多经验规律是试探性的，不一定对样本或方法的变化具有鲁棒性。此外，文献的重点是被授权实体。因此，读者应谨慎行事，特别是在EM和LIDC的背景下解释和使用AE的发现时，后两组也可能需要区分。下文表1概述了本次调查的主要调查结果，并可作为快速指南。鼓励读者阅读本文的相应部分，以充分理解这些发现的细微差别。 表1.关于财政整顿的主要文献发现摘要 主题 发现 适用性* 有利于财政整顿成功的既有条件：除了方案设计（见下文）之外，还有哪些因素可能有助于财政整顿的成功？ 发现历史巩固发作的成功率为1/5–2/3，具体取决于用于评估结果的方法和标准。 AEs 增加成功概率的因素包括： 高收入水平,良好的国内外环境,强劲的财政机构,一个强大的财政记录管理,广泛的政治支持和良好的沟通。 所有 增长和分配后果：财政整顿如何影响经济活动和收入分配，结果如何影响整合过程？ 与整顿前相比，财政整顿往往具有短期的不利增长和分配影响。即便如此，相对于反事实，整合可能会改善增长绩效任何合并。 所有 以财政乘数衡量的短期增长影响取决于经济的结构特征和周期性条件，例如，在较封闭的经济体和经济衰退期间的影响较大。 所有 在过去的事件中，基于支出的合并比基于税收的合并更频繁地扩大了收入不平等;更快的整合也更频繁恶化的不平等。 AEs;所有 宽松的货币和汇率政策以及促进劳动力和产品市场调整的改革，以及有针对性的社会援助，可以减轻短期不利产出和分配影响。财政整顿。 所有 从长远来看，整合可以促进增长并改善平等，尤其是在公共投资和社会支出得到保护的情况下。 所有 增长和分配影响反馈到整合过程，并通过社会和政治影响以及经济渠道影响最终结果。 所有 财政整固的方法（项目设计）：我们对过去财政整顿的规模、速度、持续时间、阶段和政策构成及其影响了解多少？ 方案设计应反映对财政改革的可信承诺。可靠的计划缓解融资限制并允许更大的政策空间。 所有 大多数整合事件使周期性调整后的基本平衡（CAPB）每年提高GDP的1-2%，持续3-4年;加快整合可能是由更大和更紧迫的改革需求推动的。 所有 前期整合通常是出于对财政可持续性和/或信用风险的担忧溢价(融资约束)。 EMs和AEs 渐进和后装式整合往往更持久地稳定债务，产出损失得到更多控制;它们还为低收入发展中国家的能力发展留出了时间。但是，这种合并需要外部融资和市场信心。 ,但对EMs和lidc更相关 在收入与国内生产总值比率不高的发展中国家，增加收入的措施更为持久。 EMs和lidc 大型合并通常需要收入和支出措施。 所有 保护弱势群体有助于减轻短期分配影响，并最大限度地减少社会和政治财政整顿的成本。 所有 应避免削减资本投资、教育和卫生，以保持长期增长潜力。 所有 理想情况下，税收措施应针对较少的扭曲基础，例如财产税、罪恶商品的消费税和环境税。 所有 有效的沟通策略应该是财政整顿计划设计和实施的一部分。 所有 机构和能力发展的作用：它们通过对能力、透明度和问责制的影响，在计划设计和实施中发挥什么作用？ 财政整顿计划应以由健全的机构支持的可信的中期财政框架。 所有 健全的财政规则和公共财政管理（PFM）制度有助于加强财政纪律并实现调整目标。 所有 透明度通过改进计划设计（例如，现实性）有助于成功的财政整合 所有 宏观预测)和政府和公共辩论问责制。建立强有力的预算机构需要时间，需要尽早安排和进行良好的安排。 lidc和EMs 能力发展应成为财政整顿计划设计的一部分，适合各国需求,尽可能早地开始。 lidc和EMs 能力发展应侧重于低能力国家的收入调动和PFM核心职能。 LDICs *调查结果表明适用于某一国家组，要么是因为结果是基于对该组的研究，要么被认为与该组广泛相关。全部-所有国家;发达经济体;新兴市场经济体;低收入发展中国家（LIDC）——低收入发展中国家。 资料来源：作者对本文研究结果的汇编。 成功财政整顿的既有条件 这项调查表明，历史财政整顿的成功率从1/5到2/3不等，这取决于用于评估其结果的方法和标准。有几个因素增加了成功的机会，包括支持性的全球和国内环境、强大的财政机构（反映在财政管理方面的良好记录）以及基础广泛的政治支持和有效沟通。 是什么使财政整顿成功？如果在某一特定时期内，包括与事前目标相比，达到或维持对财政平衡和（或）债务比率的最低事后控制水平，则认为财政合并成功。其标志通常是周期性调整的基本余额（CAPB）2和/或公共债务总额与GDP的比率持续改善，以在合并后的一段时间内达到一定的门槛。然而，财政整顿的成功机会不仅受其设计的影响.3了解其促成因素和失败风险将有助于加强计划设计并准备补救措施和应急计划。 财政整顿的成功率从大约五分之一到三分之二不等，这在很大程度上取决于所采取的方法和用于定义成功的阈值.4在文献中定义成功的财政整顿的两种广泛方法中，第一种方法考察了财政整顿事件是否实现了事后结果是否符合事前目标/指标。第二种方法专门侧重于事后实现关键宏观财政成果（即财政平衡和债务比率）的最低阈值改