《大国博弈》系列第四十篇：拆解拜登政府2024财年预算案，剑指印太

2023年4月4日 总量研究 拆解拜登政府2024财年预算案：剑指印太 ——《大国博弈》系列第四十篇 要点 作者 分析师：高瑞东 执业证书编号：S0930520120002 010-56513066 gaoruidong@ebscn.com 联系人：顾皓阳 021-52523826 guhaoyang@ebscn.com 相关研报 对美出口大幅回落的背后：产业转移在加速 ——《大国博弈》系列第三十九篇 （2023-03-29） 众议院近期涉华议案：缘由、意图、影响 ——《大国博弈》系列第三十八篇 （2023-03-21） 中期选举变盘后，美国对乌援助可持续吗？ ——《大国博弈》系列第三十七篇 （2023-01-19） 再平衡：东升西渐、逆风复苏、价值重估 ——2023年全球宏观经济展望报告 （2022-12-20） LongShadows：中期选举的长尾效应—— 拜登政府2024财年预算案，全面加大对华竞争力度，重点聚焦印太地区 拜登政府2024财年预算总支出继续提升。2023年3月9日，美国总统拜登公布美 国政府2024财年预算案，预算总支出规模接近6.9万亿美元，相较2023财年预算 总支出（约5.8万亿美元），以及美国政府预计的2023财年总支出（约6.4万亿美 元），均有明显提升。其中，美国国防部2024财年的国防预算总额高达8420亿美元，在2023财年国防预算总额基础上进一步提升了3.2%。 在2024财年预算案开篇的总统预算要点陈述（budgetmessage）中，美国总统拜登就已明确指出，该预算案围绕应对全球挑战、维护美国国家安全、重塑美国全球领导力等目标，提出了多项致力于在全球范围内战胜（out-compete）中国的关键投资。这一表述与2023财年预算要点陈述中，“我们正从有利地位出发（fromapositionofstrength），与中国展开竞争”的表述相比，态度更加务实，目标也更为明确。 美国加大对华竞争力度这一趋势，从2024财年预算案直接涉华项目的几个边际变 化中，亦可见一斑。具体来看，拜登政府2024财年预算案中的直接涉华项目，主 要集中在美国国防部和美国国务院预算部分，核心关注点在于印太地区。围绕印太地区，2024财年预算案不仅致力于继续加强印太地区对华军事威慑，也积极布局旨在抗衡中国在印太地区影响力的各类经济和金融援助项目，体现出当前美国对华竞争软硬兼施、系统推进的特征。 表1：拜登政府2024财年预算案中直接涉华项目梳理 部门预算申请额主要用途 美国国防部91亿美元加强“太平洋威慑倡议”（PDI） 《大国博弈》系列第三十六篇（2022-10-31） 超过23亿美元包括用于东盟的9000万美元和用于推进印太经济框架（IPEF） 的5000万美元 4亿美元抗击中国影响力基金 美国国务院 20亿美元向印太地区国家援助关键基础设施 20亿美元增强印太地区国家的经济竞争力和供应链弹性 20亿美元推进美国国际开发金融公司的股权融资计划 71亿美元未来二十年内，向马绍尔群岛、密克罗尼西亚和帕劳提供经济援 助和邮政服务 资料来源：美国白宫，光大证券研究所 美国国防部方面，对华军事威慑力度进一步加强。2024财年预算案申请91亿美元预算，用于“太平洋威慑倡议”（PacificDeterrenceInitiative，PDI），预算申请总额相较于2023财年预算案中，为“太平洋威慑倡议”申请的61亿美元有明显提 升，一定程度上体现出美国继续加强印太地区对华军事威慑的倾向。在2023年美 国国会最终通过的财年预算中，批准向“太平洋威慑倡议”拨款115亿美元，大幅超出预算申请额（2022财年预算中也如此），这也意味着2024财年的“太平洋威慑倡议”预算总额仍有提升空间。 主要目标：“太平洋威慑倡议”于2020年由美国国防部首次提出，在《2021年国防授权法》中得到美国国会通过，成为美国在印太地区对华综合威慑的重要组成部分。该倡议的主要内容是，通过加强美军在印太地区的军事部署和后勤保障，结合与盟友的军事合作和安全援助，增强美国在印太地区的军事实力，并加强对华威慑。2024财年预算案相关内容也指出，本次申请的资金将用于维持和增强对华威慑，以应对来自中国的挑战（pacingchallenge），重点在于增强美军在印太区域的威慑能力，并展现对该地区的长期承诺。 美国国务院方面，最重要的边际变化在原有项目基础上，新推出“战胜中国倡议” （OutcompeteChinaInitiative），本次涉华项目具体包括： 总额为4亿美元的抗击中国影响力基金（申请总额与2023年持平）。 将总额超过23亿美元的可自由支配资金（2023财年预算中申请总额为18亿美元），授予美国国务院和美国国际开发署（USAID），包括用于东盟的9000万美元和用于推进印太经济框架（IPEF）的5000万美元。 新推出强制性支出提案——“战胜中国倡议”，具体内容包括： 申请20亿美元用于对印太地区国家的关键基础设施援助。 申请20亿美元用于增强印太地区国家的经济竞争力和供应链弹性。 申请20亿美元用于推进美国国际开发金融公司的股权融资计划。 申请71亿美元，用于在未来二十年内，在《自由联合条约》框架下，向马绍尔群岛、密克罗尼西亚和帕劳提供经济援助和邮政服务。 主要目标：3月23日，美国国务卿布林肯在出席美国众议院外交事务委员会听证会时表示，2024财年预算案有助于加强美国在竞争中战胜中国的努力。拜登总统坚定致力于推进自由开放的印太地区，因此2024财年预算案将在2023财年基础上，将用于印太地区的预算提升18%。该预算包含在竞争中战胜中国的全新投资项目，以加强美国在印太地区的影响力，并确保美国及其盟友在海上安全、清洁能源等领域，能够向印太地区国家提出比中国更具吸引力的替代方案。 此外，本次美国国务院预算中，在《自由联合条约》框架下，对部分太平洋岛国的经济援助，也旨在继续获得相关区域的军事、情报、电信和太空探索设施的基地使用权，延续对华围堵态势。 国家安全焦虑催化下，美国对华战略愈发清晰，脚步也明显加快 总结而言，2024财年预算案涉华部分相较此前，呈现出态度更强硬、目标更明确、方式更多样等显著特征。我们认为这一边际变化反映出，在日益增长和泛化的美国国家安全焦虑催化下，美国近期不断完善对华战略竞争框架（如《美国印 太战略》、《2022年美国国家安全战略》），并持续加快相关项目的落地进度。 （详见我们2023年3月21日发布的报告《众议院近期涉华议案：缘由、意图、影响——<大国博弈>系列第三十八篇》） 美国白宫在评述2024年预算案时，即引用了《2022年美国国家安全战略》中的相关表述，称“中国是唯一一个既有重塑国际秩序的意图，也有越来越多的经济、外交、军事和技术力量来实现这一目标的竞争对手。”从《2022年美国国家安全战略》涉及中国和印太地区的内容中，亦可推断出当前美国对华竞争的重点领域和潜在动向。 根据《2022年美国国家安全战略》，美国将从三条主要路径出发，为实现“维护自由、开放、繁荣和安全的国际秩序”这一主要目标而努力。一是投资于美国实力和影响力的根本来源和相关工具；二是建立尽可能强大的国家联盟，以加强美国的集体影响力，塑造全球战略环境，解决共同挑战；三是加强军事力量建设，加快军事现代化进程。由此可见，2024财年预算案中美国国防部和国务院预算涉华部分，均与美国国家安全战略规划高度一致，其力度和范围的边际提升，则反映出美国加快落实各项对华战略规划。 军事方面，2024财年预算案中“太平洋威慑倡议”的进一步加强，表明美国国家安全战略中的一体化威慑（IntegratedDeterrence）计划正在持续落地。一体化威慑的主要内容包括：整合陆海空军等军事领域和经济、技术等非军事领域；整合全球各区域行动；整合全冲突频谱；整合美国政府在外交、情报和经济等领域资源；整合盟友和伙伴力量，加强互操作性和外交、经济等领域协调。 表2：《2022年美国国家安全战略》中，与我国和印太地区相关内容梳理 《2022年美国国家安全战略》相关内容 主要目标维护自由、开放、繁荣和安全的国际秩序。 实现方式（1）加强美国自身实力和影响力；（2）建立尽可能强大的国家联盟；（3）加强军 事力量建设。 中国是唯一一个既有重塑国际秩序的意图，也有越来越多的经济、外交、军事和技术 对华定调 力量来实现这一目标的竞争对手； 美国与中国的竞争在印太地区最为明显，对全球的外溢影响也正在显现，未来十年将是与中国竞争中决定性的十年。 对华竞争战略（1）加强美国自身实力建设；（2）加强与盟友和伙伴的协调合作；（3）负责任地 与中国竞争，捍卫美国利益、建立未来愿景。 印太地区为世界经济增长提供了大部分动力，并将成为21世纪地缘政治的中心。作 对印太地区定调 为一个印太大国，美国在建立开放、互联、繁荣、安全和有弹性的印太地区上有着切 身利益。 印太地区战略围绕印太战略三大支柱：QUAD、AUKUS和印太经济框架（IPEF），在军事、经济、 科技等领域，全面加强与印太区域盟友和伙伴的合作。 资料来源：美国白宫，光大证券研究所 国际事务方面，《2022年美国国家安全战略》延续对印太地区的高度重视，一系列政策也正围绕这一中心不断展开。 一方面，《2022年美国国家安全战略》将印太地区定义为中国未来发展和中美战略竞争的核心区域。相关内容包括“中国有在印太地区建立更大的势力范围，并成为世界领先大国的雄心壮志”，“印太地区为世界经济增长提供了大部分动 力，并将成为21世纪地缘政治的中心。作为一个印太大国，美国在建立开放、互联、繁荣、安全和有弹性的印太地区上有着切身利益”。 另一方面，继续加强与印太地区盟友与伙伴合作，重点聚焦军事、经济和基础设施等领域。在提及与中国的竞争时，《2022年美国国家安全战略》提出，要“保证与盟友和伙伴网络相协调，以共同的目标和动机行事”。具体而言，美国将“支 持盟友和伙伴不受外部压力、向盟友和伙伴提供高标准和规模化的投资、发展援助和市场、继续投资于一支可靠的军队”。 在印太地区段落中，《2022年美国国家安全战略》提出，要“深化与五个区域条约盟友（包括澳大利亚、日本、韩国、菲律宾和泰国）合作”，并“特别关注东南亚和太平洋岛国”。此外，美国还将围绕印太战略三大支柱QUAD、AUKUS和印太经济框架（IPEF），加强印太区域内部以及与欧洲等区域盟友的跨区域合作，并继续加速上述联盟的现代化。 与之对应，2024财年美国国务院预算相关内容，也意在落实美国印太地区战略目标。在可自由支配资金部分，明确将加强与东盟合作，继续推进印太经济框架；在强制性支出提案部分（即“战胜中国倡议”），围绕经济、金融、基础设施、 供应链等领域，全方面加强对印太地区援助，以对冲我国在印太地区的经济影响力。同时，力图拉拢盟友在军事、科技等领域开启新一轮对华围堵。 近期美国在印太地区动作频频，我国应如何应对？ 在2024财年预算案之外，近期美国在印太地区动作频频。具体内容上，延续 《2022年美国国家安全战略》、《美国印太战略》等战略规划中的重点思路，在加强军事威慑、深化盟友合作、加大援助力度等方面，全面加速对华遏制。 军事方面，一方面通过加强军事部署，搅动地区安全局势，借此聚拢盟友伙伴，并获取更多预算支持；另一方面通过深化军事合作，缩小盟国与美国之间的军事技术差距，加强与盟友的合作效率。 2月2日，菲律宾与美国发布联合声明，将加速实施菲美两国于2014年签署的《加强防务合作协议》（EDCA），菲方同意向美军再开放4个军事基地的使用权限。美方在声明中表示，新增基地的使用将促进一系列安全问题上的合作，包括对菲律宾的自然灾害和气候灾害以及“其他共同挑战”做出更快速的反应。美国国防部长奥斯汀强调，美军并非永久驻扎，而是意在通过轮换驻扎增加培训机会，以改善美菲两军之间的互操作