《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》解读系列报告之三：从银行视角看“资本新规”

商业银行资本管理新规出台，围绕构建差异化的资本监管体系，进一步完善三支柱监管要求。2012年6月，银保监会发布《商业银行资本管理办法（试行）》（以下简称“《资本办法》”），确立了以资本充足率、杠杆率、流动性为核心的资本监管标准，但对于风险加权资产的计量仍沿用巴塞尔协议II的计量框架，意味着现行计量规则仍面临风险敏感性不足、计量结果不可比等诸多缺陷。2017年巴塞尔协议III最终方案出台后，我国开始着手对《资本办法》进行修订，2020年起组织进行了多轮定量测算并在内部征求意见，并推动银行进行IT等系统改造，最终于今年2月18日发布了《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》，并计划自2024年开始实施。该征求意见稿构建了差异化的资本监管体系，按照业务规模和风险差异将银行划分为三个档次，匹配不同的资本监管方案；进一步完善三支柱监管要求，对第一支柱下风险加权资产计量规则进行重构、完善调整第二支柱监督检查规定，全面提升第三支柱信息披露标准和内容。 新巴III对信用风险标准法进行了全方位的重塑，改革重点包括： ①对公业务方面，新增“投资级”企业、中小企业两类风险子类，并分别单设75%、85%的风险权重系数，均低于《资本办法》100%的风险权重；房开贷根据是否符合审慎要求分为100%、150%两档。我国当前房开贷多不满足审慎条件，资本消耗或明显提升；对公表外方面，贷款承诺、国内信用证CCF上调。 ②零售业务方面，a、非房零售：符合“监管零售”定义的个人债权才适用75%的风险权重，否则将采用100%的风险权重，下调优质信用卡风险权重至45%。 考虑到我国银行业信用卡资产质量整体较为优异，且1000万以上的个人债权占比较小，预估非房零售业务的资本消耗或有所改善。b、按揭贷款：根据贷款是否符合审慎条件、还款源是否依赖于抵押房产的现金流、抵押房产的LTV确认风险权重。总体看，现房按揭权重有所下降，期房、三套以上风险权重有所上调。 ③金融同业业务方面，新标准法将商业银行按资本充足率等达标情况划分为A+、A、B、C四档。目前大多数银行处在A档， 3M 以上长期风险权重由25%上调至40%，中长期限同业授信风险权重上升，旨在约束资金空转。非银同业方面，“投资级”非银机构风险权重从100%下降至75%，资本占用有所减少。 ④投资业务方面，地方一般债风险权重由20%降至10%；次级债风险权重由100%上调至150%；短期限、高评级、优先档ABS权重有所下调；资管业务采用穿透法或授权基础法，否则一律采用1250%的风险权重，资本消耗有所提升。 新巴III体系下的银行展业方向：①对公业务：鼓励开展投资级企业、中小企业及商用房地产抵押，后续制造业、绿色、普惠等重点领域和薄弱环节仍是银行体系重点发力点；约束低项目资本金比例的房开贷；②零售业务：鼓励优质信用卡贷款、二套及以内的现房按揭；约束1000万以上的个人业务、期房按揭、三套房及以上的按揭；③金融同业：鼓励投资级非银机构业务，短期限、高评级的银行类同业业务；约束长期限、低评级的银行类同业业务；④投资业务：鼓励投资地方政府一般债；鼓励优先档、短期高评级的ABS业务；约束投资次级债；对股权投资态度中性；鼓励资管业务穿透管理，严格控制无法穿透的资管业务；⑤表外项目：避免资本套利，适度控制表外扩张，从严约束贷款承诺与信用证；⑥违约债权：以“债务人”为中心理念，鼓励加大拨备计提，提升覆盖水平，增加未覆盖风险的资本消耗。 风险提示：个别银行受影响较大，达标进程偏慢。 2023年2月18日，银保监会出台了《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》（以下简称“资本新规”或“新巴III”），面向全市场公开征求意见，并明确2024年1月1日起正式实施。本篇报告是新巴III研究系列报告之三，将从银行经营视角，深入分析《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》对银行各项业务带来的影响。 1、对标国际监管实践，资本管理办法优化 “资本新规”结合国际监管改革最新成果与国内商业银行经营形势变化，对2012年版《商业银行资本管理办法（试行）》进行了系统性修订，进一步优化了商业银行资本管理体系。 1.1、BaselIII框架的中国化进程 响应G20关于BaselIII的实施倡议，增强国内银行抵御风险能力，2012版《资本办法》出台。全球金融危机以来，按照G20领导人确定的改革方向，金融稳定理事会（FSB）和巴塞尔银行监管委员会（BCBS）积极推进国际金融监管改革。2010年11月，G20首尔峰会批准了巴塞尔委员会（BCBS）起草的《第三版巴塞尔协议》（BaselIII），确立了银行业资本和流动性监管的新标准，要求各成员国从2013年开始实施。我国2012年1月召开的第四次全国金融工作会议明确要求，推动银行业实施国际新监管标准，建立全面审慎的资本监管和风险管理体系。2012年6月，原银监会发布《商业银行资本管理办法（试行）》。 《资本办法》坚持国际准则与国内实际相结合、BaselII和BaselIII统筹推进，宏观审慎与微观审慎相结合的总体思路，主要包括建立统一配套的资本充足率监管体系、严格明确资本定义、扩大资本覆盖风险范围、强调差异监管、合理安排资本充足率达标过渡期等方面内容。 2017年巴塞尔协议III最终方案确定，叠加国内商业银行经营形势变化，《资本办法》需依据新情况进行调整。为提升银行体系风险加权资产计量的风险敏感性、计量结果的可比性，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）于2017年12月发布了《巴塞尔III：后危机改革的最终方案》（以下简称《最终方案》），计划于2023-2028年实施，未来将有序开展“监管一致性”（RCAP）评估。与此同时，随着国内经济金融形势和商业银行业务模式的变化，2012年版《资本办法》实施过程中也遇到一些新问题。基于此，银保监会于2023年2月18日发布了《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》，对《资本办法》进行修订并面向社会公开征求意见。新巴III充分考虑了国际监管要求与国内实际情况，有利于促进银行持续提升风险计量精细化程度。 “资本新规”修订基于坚持风险为本、强调同质同类比较、保持监管总体稳定三大原则。《最终方案》延续了巴塞尔协议“风险为本”的监管理念，以提升风险敏感性、计量结果的可比性等方面为出发点，对风险计量方法进行了全方位的改进，以追求“简单性、可比性和风险敏感度”平衡为宗旨。“资本新规”结合国际监管改革最新成果，坚持风险为本，风险权重设定客观体现表内外业务风险实际；同时，结合我国银行数量多、机构差异大等情况，在资本要求、风险加权资产计量等要求上分类对待，提高监管匹配性。此外，统筹考虑相关监管要求的叠加效应，保持银行业整体资本充足水平的稳定性。 修订后的“资本新规”拟定于2024年1月1日实施，分档设置过渡期安排。为给我国商业银行预留充足的实施准备时间，并保持我国实施进度与国际成员基本同步，新巴III拟定于2024年1月1日起正式实施。同时，第一档商业银行计量并表资本充足率可设置过渡期至2029年1月1日前，过渡期内可依规适当简化资本并表处理方式。 图1：对标巴塞尔监管要求，我国商业银行资本管理体系不断完善 1.2、“资本新规”总体改革要点与三支柱监管要求 “资本新规”围绕构建差异化资本监管体系，进一步完善了三支柱监管要求。“资本新规”按照银行间的业务规模和风险差异，将银行划分为三档：①规模较大或跨境业务较多的银行，划为第一档，对标资本监管国际规则；②第二档和第三档分别实施相应更为简化的监管规则，有助于保持银行业整体稳健的同时，减轻中小银行合规成本。从三支柱的角度看，“资本新规”修订重构第一支柱下风险加权资产计量规则、完善调整第二支柱监督检查规定，全面提升第三支柱信息披露标准和内容。 表1：新巴III按照银行间的业务规模和风险差异，将银行划分为三档 第一支柱：修订风险加权资产计量规则 总体上，增强标准法与高级方法的逻辑一致性，提高计量的敏感性。限制内部模型的使用，完善内部模型，降低内部模型的套利空间。其中： 信用风险：主要有两方面变化，一是权重法重点优化风险暴露分类标准，增加风险驱动因子，细化风险权重；二是限制内部评级法使用范围，校准风险参数。 市场风险：新标准法通过确定风险因子和敏感度指标计算资本要求，取代原基于头寸和资本系数的简单做法；重构内部模型法，采用预期尾部损失（ES）方法替代风险价值（VaR）方法，捕捉市场波动的肥尾风险。 操作风险：新标准法以业务指标为基础，引入内部损失乘数作为资本要求的调整因子；同时，强化损失数据的使用和披露要求，强调只有经银保监会核准后才可采用自身损失数据自行计算内部损失乘数，未经核准的商业银行应采用给定的内部损失乘数计算操作风险资本要求。 第二支柱：进一步完善监督检查规定 “资本新规”对第二支柱部分内容进行了完善和优化，主要体现为： 对标《最终方案》设置72.5%的风险加权资产永久底线，替换2012年版《资本办法》三年并行期95%、90%、80%的资本底线安排； 依据银行储备资本的达标程度，对分红比例做出限定； 完善信用、市场和操作风险的风险评估要求，将国别、信息科技、气候等风险纳入其他风险的评估范围； 强调全面风险管理，将大额风险暴露纳入集中度风险评估范围，明确要求运用压力测试工具，开展风险管理和计提附加资本。 表2：“资本新规”依据银行储备资本的达标程度，对分红比例做出限定 第三支柱：全面提升信息披露标准和内容 随着“资本新规”对“第一支柱”最低资本要求和“第二支柱”监督检查的统一修订，“第三支柱”也相应完善，结合银行不同分档情况，建立了覆盖各类风险信息的差异化信息披露体系。 1.3、新标准法下“资本新规”与《资本办法》对比评估总览 表3：新巴III与《资本办法》各类风险暴露风险权重对比 2、“资本新规”对标准法修订分析 本部分对“资本新规”下标准法调整内容进行详细分类分析，以评估“资本新规”的综合影响。 2.1、地方政府一般债 细化地方政府债的风险权重设定。“资本新规”针对视同我国主权的公共部门实体风险暴露的修订主要在于，将地方债风险权重设置进一步细化。其中，地方一般债风险权重由20%下调至10%，地方专项债维持20%不变。新巴III下调地方一般债风险权重，主要出于以下考虑： 第一，地方债偿债来源具有较强保障性、违约风险较低。地方债依托省级政府信用发行，纳入地方政府预算管理，偿债来源有保障。即便地方政府陷入还款困难，国务院也可对其提前调度国库资金进行周转。 第二，一般债和专项债的偿债资金来源存在差异。一般债的偿债资金主要来源于税收，而专项债还款来源为投资项目对应的政府性基金或专项收入，收入波动幅度相对较大。 表4：新巴III与《资本办法》利率债风险权重对照表 2.2、公司风险暴露 公司风险暴露是指商业银行对公司、合伙制企业和独资企业及其他非自然人的债权，但不包括对主权、公共部门实体、商业银行和满足房地产风险暴露、已违约风险暴露等其他风险暴露划分标准的债权。“资本新规”根据债务人类型及其风险特征，将公司风险暴露进一步细化为一般公司风险暴露和专业贷款风险暴露。 其中，对于一般公司风险暴露，新增关于“投资级”企业、中小企业的风险处理； 专业贷款风险暴露则主要处理项目融资、物品融资、商品融资等实物融资风险暴露。 2.2.1、一般公司风险暴露 相比《资本办法》“一般企业–小微企业”的二元分类体系，新巴III在一般公司风险暴露体系下新增“投资级”企业、中小企业两类风险子类，并分别单设75%、85%的风险权重系数，小微企业风险权重系数维持75%不变，对其他一般企业采用100%的风险权重。在“投资级”企业的认定上，须满足利润、资产负债率、经营性现金流等多维度量化标准。此外，鉴于中小企业和小微企业在实践中存在重合情况，资本新规中进一步明确二者风险暴露标准，做出精确区分。 整体来看，“投资级”企业、中小企业的风险权重均低于《资本办法》的100%权重系数，“资本新规”体系下一般公