广东省数据要素市场化配置改革理论研究报告

广东省数据要素市场化配置改革理论研究报告 指导单位：广东省政务服务数据管理局编写单位：广东数字政府研究院 广东数据发展联盟 中山大学 华南理工大学暨南大学 广东财经大学 2022年10月 目录 前言1 第一章改革形势：抢抓新机遇下好“先手棋”3 一、数据要素市场化配置改革环境形势3 二、数据要素市场化配置改革面临挑战6 三、广东省数据要素市场化配置改革总体思路9 第二章数据治理：高水平治理推动高质量供给13 一、数据治理理论依据13 二、数据治理的核心框架20 三、数据治理的六大思维26 第三章资源配置：有效市场与有为政府更好结合31 一、资源配置理论依据31 二、资源配置的目标模式34 三、要素资源配置的普遍做法42 第四章市场结构：系统性改革破解结构性矛盾47 一、市场结构理论依据47 二、市场结构的目标模式51 三、数据要素市场结构优化模型53 第五章路径优化：市场结构与市场发展阶段相匹配60 一、立足数据要素特征和客观实际61 二、平衡数据要素市场效率与秩序66 三、推动构建两级数据要素市场结构68 第六章对策建议：打造支撑广东高质量发展的数据要素市场体系70 一、持续优化两级数据要素市场结构70 二、健全广东数据要素市场治理体系71 三、提升广东数据要素市场治理能力72 四、打造全国数据要素改革先行区74 前言 党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出要“加快数字化发展”，这是党中央站在战略和全局的高度，科学把握发展规律，着眼实现高质量发展和建设社会主义现代化强国作出的重大战略决策。 2020年3月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确将数据列为继土地、劳动力、资本和技术之后的第五大生产要素，提出要加快培育数据要素市场。2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，明确要建立健全数据要素市场规则，完善数据要素治理体系，加快建立数据资源产权等制度，强化数据资源全生命周期安全保护，推动数据跨境安全有序流动。同月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十六次会议，审议通过了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，指出数据作为新型生产要素，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式，明确要促进数据高效流通使用、赋能实体经济，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系。这一系列决策部署表明：加快数字化转型发展和推进数据要素市场化配置改革已成为政府治理以及我国经济社会发展的重要议题，已成为加快推动政府治理现代化进程、充分释放数据红利、推动数字经济创新发展的强力赋能，更将成为增强综合国力和抢占国际数字竞争制高点的重要支撑。 广东省委、省政府高度重视，将“建设高标准数据要素市场体系”列入全省深化改革的重点任务和重要创造型引领型改革清单，并且在省委常委会、省 政府常务会上专题研究，谋划部署全省数据要素市场化配置改革工作。2021年7月5日，广东省出台全国首份数据要素市场化配置改革文件《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》，对改革任务进行全面部署，相关改革举措得到了十二届全国政协副主席、国家电子政务专家委员会主任王钦敏同志以及有关部委领导的充分肯定。 为了进一步促进数据要素市场化配置理论研究，我们在省政务服务数据管理局的指导下，组织编写了《广东省数据要素市场化配置改革理论研究报告》，以数据要素特征和客观实际为配置基础，以平衡数据要素市场效率与秩序为价值导向，以统一、完整、开放的数据要素市场结构为关键载体，从数据要素市场结构的合理化、高级化和梯度化，创新提出了数据要素市场结构的优化模型，并从纵向、横向两个角度明确了数据要素市场结构优化路径，构建了四象限数据要素市场结构优化路径图，进而提出持续优化两级数据要素市场结构、健全广东数据要素市场治理体系、提升广东数据要素市场治理能力、打造全国数据要素改革先行区等对策建议，为各级政府部门、相关企业和社会公众提供借鉴和参考。由于时间仓促，水平所限，相关工作还有很多不足。诚邀各界专家学者参与研究工作，共同完善广东省数据要素市场化配置改革理论体系。如您有意愿，请联系我们：zhanghongjian@dgovri.cn，17728160989。 第一章改革形势：抢抓新机遇下好“先手棋” 一、数据要素市场化配置改革环境形势 （一）构建数据要素国家治理体系是抢占国际数字竞争制高点的迫切需要。 面对世界百年未有之大变局，数据争夺战已经打响，数字化成为大变局中最确定的发展趋势，谁充分掌握了数据，谁将占据更加有利的位置。同时，数据成为各国国际竞争的新高地，代表着国家的发展水平和综合国力。世界主要国家和地区广泛关注数据竞争力，纷纷从国家层面提出具体的数据发展战略，基于国家整体发展趋势进行布局。我们应高度重视，在不可阻挡的数字化潮流中把握先机，抢占数字化竞争高地。数据优势为我国提供了快速超越机会。我国幅员辽阔、人口众多、经济体量庞大，经济社会运行数据规模列全球首位，数据资源呈迅猛增长态势。从数据规模和量级看，我国构建全球领先的超大规模数据市场各项条件已经具备，数据是未来10年我国经济社会发展超越主要竞争对手的战略制高点。充分发挥我国的数据资源优势，可以为我国参与新型国际规则制定提供强力支撑。我国在数字经济和数据治理规则方面的实践和探索成效显著，在推广自己的数据治理模式方面具有较大优势。 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视数字化发展，提出数字中国建设和网络强国战略。2020年3月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（中发〔2020〕9号），提出深化要素市场化配置改革，加快培育数据要素市场。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》 提出“以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。2022年6月，习近平总书记在中央深改委第二十六次会议时强调，“数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，要维护国家数据安全，保护个人信息和商业秘密，促进数据高效流通使用、赋能实体经济，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系。1” 构建数据要素国家治理体系、提升数据要素国家治理能力，是释放数据要素价值、占据国际数字竞争制高点的迫切需要，也是我国推进国家治理现代化的迫切需要。数据要素治理能力正在成为重塑国际关系，改变国际话语权竞争格局，推动网络空间地缘政治格局加速重构的关键力量。世界主要国家和组织纷纷制定数据要素治理规则，培育自身数据要素资源优势，积极开展数字外交，力求占据全球数据治理主动权。例如，2022年4月美国发布《促进使用公平数据》建议书，提出加强信息采集、完善基础设施以充分利用数据资源，建立分类数据管理机制；2022年2月欧盟发布《数据法案》，旨在强化数字主权，在数据共享、国际数据传输、数据互操作等方面做出了约束性规定。因此，我国迫切需要推进数据要素国家治理体系和治理能力现代化，提高数据要素治理国际话语权，强化关键数据要素的自主可控，占据国际数字竞争制高点。2 （二）推进数据要素市场化配置改革是抢占国际数字竞争制高点的必然要求。 数据要素市场化配置改革是构建全国统一大市场的重要抓手。在新时代条件下，构建全国统一大市场，必须从国家战略最高层面考虑，立足国际秩 1新华社.习近平主持召开中央全面深化改革委员会第二十六次会议 [EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2022-06/22/content_5697155.htm,2022-06-22. 2陈凯华,康瑾.加快构建数据要素国家治理体系[EB/OL].光明网,https://m.gmw.cn/baijia/2022-07/06/35863473.html,2022-07-06. 序大变局来把握数字化规律，立足提升党的执政能力大前提来谋划数字化发展，立足国内国际大循环来统筹推进数据要素市场化配置改革，推动经济社会高质量发展，夯实国家数据主权，牢牢掌握国家制信息权，走出一条具有中国特色的数据治理与市场化利用之路。其整体目标是以数据要素市场化配置改革为重要抓手，构建有效市场和有为政府更好结合的“全国统一大市场”，打通数据要素价值创造、价值交换和价值实现的全链条，培育“统一、开放、法治、安全、高效”数据要素市场体系，促进数据要素流动规范有序、配置高效公平，全面赋能数字经济、数字社会和数字政府高质量发展。3 数据对于经济增长的影响已经不亚于传统生产要素。全面深化数据要素市场化配置改革，构建全国统一大市场，将是一场涉及面广、兼具根本性和全局性影响力的供给侧结构性改革。近年来，大量传统产业逐步将数据要素融入到自身的生产服务中，依托模块化和结构化的数据处理分析技术，对既有工序实行痛点疏通，对供需关系进行精准预测，进而突破了制约效率提升的桎梏瓶颈，为全社会创造出难以估量的再生价值。换言之，数据对各个行业的深度渗透，重塑了传统产业的运营思维和发展格局，有利于多行业的协同融合与技术创新。 在新冠疫情仍在全球蔓延的情况下，加快推进数据要素市场化配置，构建全国统一大市场也已成为我国抢占国际数字竞争制高点的关键一环。数据资源本身的价值逐步被重视，成为要素市场上的重要标的，并不断演化延伸出更加多元复杂的产业链条。数据要素市场则是以数据要素价值的开发和利用为目的，围绕数据要素全生命周期所形成的市场。数据要素市场化配置，使数据能够借助市场机制在不同主体之间进行有效的流转和使用，激发各类市场主体对数据开放和流转的积极性，从而最大限度地开发数据价值。 3傅建平.深化数据要素改革构建全国统一大市场[EB/OL].光明网,https://tech.gmw.cn/2022-01/05/content_35427475.htm.2022-01-05. 二、数据要素市场化配置改革面临挑战 目前，我国数据要素市场化配置尚处于起步阶段，在数据要素法规制度、数据要素市场体系和治理能力等方面仍面临阻碍，主要体现在三个方面：一是数据要素法规制度尚不健全。数据产权、流通交易、收益分配、安全和监管等基础性法规制度尚不完善。数据的相关权利义务在法律性质、权利内容、权利归属等方面存在着诸多空白。数据资源的管理、定价、分配模式在法律层面尚无明确规定。围绕数据的基础支撑、数据标准、技术平台、数据管理、业务应用等方面的数据制度标准体系尚不完善。二是数据要素供给侧结构性矛盾突出。经济社会对高质量、高价值数据要素的迫切需要与不平衡不充分的数据要素供给之间的矛盾日益突出，确权难、定价难、互信难、入场难、监管难等问题制约着市场功能的有效发挥。供需结构不匹配，供给质量和供给效率有待提升。数据授权运营、资产登记、市场监管等方面亟需补位。数据要素层级结构不协调，市场规模小、区域分割、结构单一、缺乏层次性，不能满足各类主体的多样性、高质量用数需求。三是数据要素市场治理能力有待进一步提升。数据管理组织体系有待完善，数据统筹协调、风险防控、市场监管和综合保障能力有待提高。部门数据职能体系亟待明确和细化，数据管理能力及数据质量的考核机制有待健全。数据要素市场竞争机制、约束、激励机制亟需构建。 （一）数据要素法规制度尚不健全。 数据产权、数据流通交易、收益分配等基础性制度亟待构建。一是相关法律不健全。数据确权是数据要素高效有序流通的前提，而数据产权性质的确定，属于基本民事制度范畴，涉及中央的立法事权，但针对此问题，现国家立法存在空白。二是地方立法受限。地方立法权限的不足，加之地方立法 的地域性难以适应跨省数据确权和数据交易的需要，正制约着相关制度创新。公共数据开发利用的制度亟待完善。一是公共数据开发利用的程序性制 度设计缺失，企业参与公共数据资源开发利用的授权机制、服务标准及定价标准等政策规章基本处于空白，公共数据资