今年城投公司拿地怎么看？

作者：张妍、曹晓婧 邮箱：research@fecr.com.cn 今年城投公司拿地怎么看？ 相关研究报告： 1.《2022年8月中国城投债市场运行报告：城投债发行量回升，关注甘肃省未来偿债压力》，2022.10.9 2.《兰州市城投平台怎么看？》，2022.08.31 3.《2022年7月中国城投债市场运行报告：净融资环比有所下降，城投债融资区域分化明显》，2022.08.16 摘要 城投公司建立之初承担着地方土地储备的职能，直到2016年《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》明确各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作，城投公司不再承担土地储备职能。 今年，城投公司频繁拿地，本文认为主要有两方面原因：一是托底土地市场及地方财政，确保土地供应面积不至于断崖式下降，也可以保证未来新房供应的稳定，维持房地产市场的稳定；二是城投公司自身优势与转型需求，帮助城投公司业务逐渐向基建与房地产开发等转向。 从今年城投公司拿地数据看，全国共有30个省市区进行土拍，其中 有29个省市区的土拍有城投公司参与。与去年同期城投公司拿地比例对比看，今年上半年各个省份拿地比例较上年普遍抬升。从第二季度土地明细数据看，城投公司拿地的土地用途主要为城镇住宅用地，占比为27%，城镇住宅用地中，商品房用地占比最大，占到84%；工业用地占比第二，占比为20%。供地方式上，城投公司拿地主要以划拨方式为主，占比达到43.12%；其次是招拍挂方式，占比为35.95%；第三是协议出让，占比为 20.53%。这三种方式合计占到城投公司拿地方式占比的99.6%。 本文重点关注了城投公司规模较大的江苏省和出险项目较多的河南省郑州市。江苏省在2021至2022上半年的集中供地环节中，江苏省各市城投公司的拿地比例整体呈上升态势。从今年二季度集中供地数据来看，江苏省城投公司获取的地块中有22.68%用于住宅开发，超50%是由地方政府划拨取得、44.92%由挂牌出让取得。与江苏省表现不同的是，河南郑州市城投公司获取地块中63.89%均用于住宅开发，获取主要途径为协议出让，主要原因是郑州为出险楼盘众多的城市之一，部分在该区域经营项目较多的房企（如融创）出现实质性违约，故该地区的城投公司则担起了土地市场拿地及烂尾楼盘“保交付”的大梁。 城投公司拿地虽然可以弥补地方政府土地出让金减少等问题，但是仍存在一些问题需要关注。一是城投公司拿地可能会加重其债务压力；二是城投公司拿地进行开发的意愿和经验较房企低，项目开发入市缓慢；三是房地产行业仍存下行风险，城投开发项目的销售回款或将不及预期。 一、城投公司拿地缘由 （一）城投公司与土地资产 城投公司又叫地方政府融资平台，根据国务院[2010]19号文、发改委等四部门联合印发的[2010]412号文以及发改委办财金[2010]2881号文，城投公司可以定义为是地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目或准公益性项目投融资功能的独立企业法人实体。城投公司的业务主要包括城市基础设施、土地整理和开发、公用事业、房地产开发等公益性、准公益的和经营性业务（见表1）。“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。市政道路、公共交通和保障性安居工程都可以作为公益性项目。“准公益性项目”为有收费机制和资金流入，具有部分公共职能同时也具备一定的经营性的项目。“经营性项目”主要包括商品房开发等项目，但是单纯从事经营性项目的公司不属于城投公司。 表1：城投公司业务分类 业务 具体介绍 城市基础设施 指交通运输、机场、港口、水利等是保证城市设施运行的设施 土地一级开发 指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“熟地”出让标准，再对“熟地”进行有偿出让的过程 公用事业 指具有各企业、事业单位和居民共享的基本特征的，服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称。具体来说包括环境卫生、安全事业；交通运输事业；自来水、电力、煤气、热力；其他公共日常如文化娱乐场所等 房地产开发 指保障房和商品房的开发 资料来源：公开资料，远东资信整理 城投公司成立初期主要是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，其中财政拨款较少而注入土地较多，因此成立初期，城投公司账面有大量的土地资产，承担土地储备职能，并以储备土地向银行等金融机构融资。2010年之后，监管不断规范城投公司融资、城投公司储备土地的职能逐渐被剥离。 2012年11月，国土资源部等四部委发布《关于加强土地储备与融资管理的通知》，提出建立土地储备机构名录；在土地前期开发中，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设，有下设或挂靠从事工程建设机构的，必须与土地储备机构彻底脱钩。 同年12月，财政部、发改委等四部门共同发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（以下简称 463号文），明确提出“地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司；地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”。463号文明确地方政府不得将土地储备注入城投公司；对于熟地，若以出让方式注入，城投公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；若以划拨方式注入，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。自此，城投公司的土地储备职能逐渐被剥离。 2016年，财政部、国土资源部等四部门印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，进一步规范土地储备机构。该《通知》对土地储备机构压缩，“每一个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，土地储备机构划分为事业单位，对现存土地机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、二级土地开发业务的部分，从现有土地储备机构中剥离出去或转化为企业”。《通知》明确各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。 2018年，为进一步规范土地储备管理，财政部、国土资源部等四部门印发新版《土地储备管理办法》，加强了对土地储备机构的管理和指导，要求土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发。 因此，通过监管部门对城投公司土地储备职能的不断规范与监管，城投公司目前已经不再承担土地储备职能。 （二）城投公司如何参与土地开发 目前城投公司参与土地开发业务主要分为三个：一个是接受土地储备机构的委托，从事土地整理业务；二是通过政府划拨取得土地使用权；三是通过市场化途径，例如招拍挂方式取得土地使用权，进行后续开发建设业务。 1.土地一级开发整理 上文提到，城投公司目前不承担土地储备职能，土地储备机构组织开展土地的前期开发。一般情况下，土地储备机构委托城投公司进行一级土地开发整理工作，即城投公司仅从事委托代建业务；因此，在这种模式下，城投公司仅收取委托代建费用，不拥有土地使用权，也不需要交纳土地出让金。 2.政府划拨 城投公司的业务包括市政道路、公共交通等基础设施的公益性业务，对于这类业务用地，主要采取政府划拨方式。根据中华人民共和国国土资源部令第9号中的规定，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权；对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。国土资源部令第9号中列出了划拨用地目录（主要包括城市基础设施用地和公益事业用地、国家机关用地和军事用地等），对符合目录的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权。 根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《土地管理法》相关内容，划拨土地使用权主要为无偿划拨，即使是有偿划拨也只需支付少量的土地补偿费和安置补助费。 3.市场化途径有偿取得使用权 市场化途径取得土地使用权包括两类，一类是非公开方式的协议转让，另一类是公开方式的招标、拍卖、挂牌出让（简称“招拍挂”）。协议出让一般是双方协议，土地出让金不得低于国家规定所确定的最低价。根据国土资源部相关文件规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。因此，对于城投公司主要以招拍挂方式取得经营性项目所需的土地使用权。 （三）城投公司拿地原因 1.托底土地市场及地方财政 在土拍市场过热、拿地溢价率居高不下的背景下，为抑制生产资料及房地产价格过快上涨，国家自然资源部于2021年2月底发布公告称开始实施住宅用地集中供应。具体而言，是对住宅用地进行“两集中”，即分别在每 年3月、6月、9月左右共三批次集中发布出让公告、集中组织出让活动。首批试点的22个城市包括4个一线城市 （北京、上海、广州、深圳）和18个二线城市（南京、苏州、杭州、厦门、福州、重庆、成都、武汉、郑州、青岛、济南、合肥、长沙、沈阳、宁波、长春、天津、无锡）。该政策出台旨在通过提高土地供应透明度、集中度促进土地市场公平竞争，以约束房地产开发企业的资金调配进而限制地价涨幅，供给端的集中又可以带动销售端的集中进而限制市场房价的涨幅，最终促进实现“房住不炒”“稳地价、稳房价、稳预期”的政策目标。 继“三道红线”政策限制房企融资需求后，集中供地政策在供给端再次发力，约束房地产企业过度拿地行为，降低了行业整体波动性。此外，叠加全球经济下行的影响，居民买房意愿下降，房地产商销售端卖房困难，降价促销等手段带动的销售回款依旧惨淡。因此，在融资难、销售端回笼资金慢的背景下，房地产商生存环境恶化，没有足够的资金在土地市场参与土拍。根据中指研究院数据，2021年，我国头部房企拿地金额、拿地面积出现大比例下降，房地产企业拿地意愿低迷。今年，房企拿地意愿依旧不强。中指研究院数据显示，1-9月，TOP100房企拿地总额10478亿元，拿地规模同比下降51.2％；从重点城市TOP10房企看，拿地主体主要为国有房企、城投公司。民营房企受限于资金不足进而参与度降低、拿地份额持续下降，国有房企及城投公司则保持谨慎拿地、兜底的姿态。自土地集中供应政策实行以来，土地市场整体热度下降，除拿地主体分化外，也呈现区域分化的特性。三四线城市受热点城市虹吸效应及土地供应节奏影响，土地市场持续遇冷。国有房企和城投公司的托底，使全国土地市场溢价率、流拍率同步回落（见图1），在实现政策目标的同时，确保土地供应面积不至于断崖式下降，也可以保证未来新房供应的稳定，维持房地产市场的稳定。 土地出让金流拍率(右)平均溢价率(右) 1200020 10000 15 8000 600010 4000 5 2000 00 2021年第一批2021年第二批2021年第三批2022年第一批2022年第二批2022年第三批 图1：22城各批次集中供地的流拍率及平均溢价率情况（截至2022.09.30，单位：亿元，%）资料来源：中指研究院，远东资信整理 我国地方政府财政的四本账包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。其中，政府性基金预算是四本账中第二大的，政府性基金收入约占财政总收入的四分之一；而在政府性基金收入中，土地出让相关的收入占比最大，在90%左右；2021年，全国政府性基金预算收入9.8万亿元，其中，国有土地使用权出让收入8.7万亿元，同比增长3.5%。土地出让收入是我国土地财政的重要构成。一些地方政府对土地财政的依赖度较强，通过城投公司拿地，地方政府收到土地出让金，这在一定程度上可以缓解政府性基金收入的 问题。此外，在经济下行、土地市场下行的背景下，城投公司拿地可以在很大程度上防止土地流拍，保障土地市场稳定。 2.城投自身优势与转型需求 2021年以来，针对地方融资平台与地方政