走遍城投——吉林省：吉林省地方政府及融资平台分析

中诚信国际〡走遍城投系列 2019年6月 走遍城投——吉林省 吉林省地方政府及融资平台分析 主要结论 201820192020 GDP（亿元）11,253.81 11,726.82 12,311.32 GDP增速（%）4.4 3.0 2.4 一般公共预算收入 （亿元）1,240.89 1,116.95 1,085.00 政府性基金收入558.32 665.25 1,021.20 财政平衡率（%）32.74 28.40 26.29 债务余额（亿元）3,711.62 4,344.83 5,221.43 负债率 （不含隐性债务，%）32.98% 37.05% 42.41% 债务率 （不含隐性债务，%）94.09% 105.85% 108.60% 吉林省2018-2020年经济与财政数据 （亿元） 吉林省经济发展与财政实力 经济情况：吉林省经济体量较小，近年来经济增速放缓，人口净流出情况突出，2020年固定资产投资增速有所回升。 财政情况：吉林省财政实力在全国处于下游，财政平衡率 较低，中央补助是吉林省财政收入的重要补充。 省内各区县差异：吉林省各地级市经济发展、财政实力不均衡，形成“长春独强”的发展格局。 吉林省政府债务情况分析 显性债务：显性债务规模逐年增加，负债率水平在全国居于中上游。 隐性债务：隐性债务规模较上年有所下降，在全国位于中 下游水平，但从债务率及负债率来看，隐性债务风险仍较高，债务风险防范有待关注。 省内各区县差异：各地级市债务规模分化明显，债务压力 相对较大。 吉林省地方债务管理政策 吉林省制定了《吉林省政府债务管理办法(试行)》和《吉林省政府性债务风险应急处置预案》。 吉林省城投企业情况分析 城投概况：截至2021年末，根据有存续期城投债券的发行主体统计，吉林省城投公司共计17家，城投级别以AA为主，地市级城投数量较多。 城投债：截至2021年末，吉林省存量城投债共计108只， 债券余额共计1,100.83亿元，存量规模在全国范围内处于中下游水平，发行成本居全国前列，2022至2025年为到期和回售高峰。 城投财务概况：资产规模逐年增加，资产负债率略有抬升， 盈利能力有所波动，偿债能力有待增强。 城投级别调整：2021年，吉林省发债城投企业发生2起级别下调事件：2021年6月，中诚信国际信用评级有限 责任公司将吉林市铁路投资开发有限公司主体信用等级由 AA+调降至AA，评级展望由负面调整至稳定。2021年 7月，东方金诚国际信用评估有限公司将辽源市国有资产经营有限责任公司评级结果由AA/稳定调整为AA/负面。 城投信用事件及监管处罚：2019年至2021年吉林省未发 生违规处罚事件，但发生3起城投信用事件。 城投转型情况：吉林省爆发多次信用事件，应修复区域信用形象；企业依托优势产业，寻求转型和出路。 附表一：2020年吉林省城投企业财务概况 走遍城投——吉林省 一、吉林省经济发展与财政实力 （一）经济发展：经济体量相对较小，经济增速放缓，人口净流出情况突出，2020年投资增速有所回升 吉林省位于中国东北地区中部，与辽宁、内蒙古、黑龙江相连，并与俄罗斯、朝鲜接壤，地处东北亚地理中心位置。吉林省是我国重要的粮食产地，2021年粮食产量达到807.84亿斤，比上年增加47.24亿斤，净增量居全国第二位。吉林省经济总量在全国31个省中排名靠后， 2018~2020年吉林省地区生产总值(GDP)分别为11,253.81亿元、11,726.82亿元和12,311.32亿元，同期，GDP分别同比增长4.4%、3.0%和2.4%。近三年来，受新冠疫情突发、我国经济发展进入新常态和调整经济结构等因素影响吉林省经济增速逐渐放缓。分产业看，2020年，第一产业增加值1,553.00亿元，增长1.3%；第二产业增加值4,326.22亿元，增长5.7%；第三产业增加值 6,432.10亿元，增长0.1%。第一产业增加值占地区生产总值的比重为12.6%，第二产业增加值比重为35.1%，第三产业增加值比重为52.3%。2020年，吉林省全力应对疫情对经济带来的冲击，突出强化工业支撑作用，部署落实保产业链供应链等举措，经济布局和区域结构进一步优化，新业态新模式不断涌现。 2020年，吉林省全省固定资产投资（不含农户）比上年增长8.3%。其中，第一产业投资增长 68.3%，第二产业投资增长9.0%，第三产业投资增长7.1%。基础设施投资增长4.3%，民间投资增长9.8%，六大高耗能行业投资增长17.9%。 根据第七次全国人口普查结果，截至2020年11月1日吉林省总人口为2,407.35万人，与2010年第六次全国人口普查相比，减少337.94万人，10年间减少12.31%，年均减少1.31个百分 点，人口净流出情况突出。其中居住在城镇的人口为1,507.90万人，占全省人口的比重（城镇化率）为62.64%；居住在乡村的人口为899.44万人，占全省人口的比重为37.36%，与2010年第六次全 国人口普查相比，城镇人口比重上升9.28个百分点。全省人口中，性别比（以女性为100，男性对女性的比例）为99.69。 在十四五规划中，吉林省将在提升产业基础能力、大力发展寒地冰雪经济、维护国家粮食安全以及加快长吉图开发开放，深度融入“一带一路”等领域重点突破；到2025年，高质量发展取得突破性进展，民生改善取得标志性成果，风清气正昂扬向上的振兴氛围实现根本性提升，确保全面振兴全方位振兴率先实现突破，为全面实现新一轮东北振兴战略目标奠定坚实基础。 图1：2006年至2020年吉林省GDP及GDP增速 走遍城投——吉林省 数据来源：中诚信国际区域风险数据库 图2：2020年吉林省GDP在全国各省排名（亿元） 数据来源：中诚信国际区域风险数据库 图3：2011年至2020年吉林省固定资产投资1及增速 数据来源：中诚信国际区域风险数据库 （二）财政实力：吉林省综合财力位于全国下游，财政平衡率较低，依赖上级补助 从综合财力来看，吉林省在全国31个省份中处于下游水平，2018~2020年吉林省综合财力分别为3,944.58亿元、4,104.53亿元和4,808.00亿元。其中，一般公共预算收入分别为1,240.89亿元、1,116.95亿元和1,085.00亿元，增长率分别为2.5%、-19.0%和-2.9%，吉林省近两年地方财政收入下降主要系受新冠肺炎疫情冲击及减税降费等政策综合影响所致。2020年，吉林省一般公共预算收入在全国排名第26位，其中税收收入为771.93元，税收占比为71.15%。此外，政府性基金收入是吉林省财政收入的重要补充，同期，吉林省政府性基金收入为1,021.20亿元，较上年 1吉林省2018年以来未公布固定资产投资额，故相关标未列示。 走遍城投——吉林省 增长53.5%，随着吉林省经济转型的不断推进，以国有土地使用权出让收入为主的政府性基金收入增加明显，但未来变动趋势易受房地产市场投资规模下滑等因素影响。吉林省获得中央补助力度较大，且规模持续增加，成为当地财力的重要补充。 财政支出方面，近年来吉林省一般公共预算支出持续增长，财政缺口逐年增加。2018~2020年，一般公共预算支出分别为3,789.59亿元、3,933.42亿元和4,127.17亿元，主要用于民生保障、环境治理等方面支出；同期，财政自给率略有下降，2020年吉林省财政平衡率为26.29%，财政自给能力较弱。 图4：2018年至2020年吉林省一般公共预算收入、一般公共预算支出及其财政平衡率 数据来源：中诚信国际区域风险数据库 图5：2020年吉林省一般公共财政预算收入在全国各省排名（亿元） 数据来源：中诚信国际区域风险数据库 （三）省内各区县差异：各地级市间经济发展、财政实力不均衡 吉林省共辖9个地级行政区，包括8个地级市、1个自治州，分别是长春市、吉林市、四平市、通化市、白城市、辽源市、松原市、白山市和延边朝鲜族自治州。 各地区经济发展水平、财政实力差距较大。从经济体量来看，吉林省各地级市经济发展主要分为三个梯队：省会城市长春市经济发展远超其他地级市，居于首位；吉林市经济处于第二阶梯，与长春市相差较大，但同样与四平市等第三梯队拉开一定的差距，辽源市经济实力位于末位。2020年长春市GDP为6,638.03亿元，同比增长3.6%，占吉林省GDP的53.92%；2020年吉林市 走遍城投——吉林省 GDP为1,452.55亿元，同比增长0.6%，占全省GDP总量的11.80%；2020年辽源市GDP为 429.90亿元，同比增长3.7%，仅占全省GDP总量的3.49%。吉林省各区域财政实力与经济发展水平相匹配，与经济体量梯段分类基本一致，2020年长春市一般公共预算收入为440.43亿元，省内位于首位，财政平衡率为40.62%，财政自给能力相对省内其他地级行政区较强；辽源市一般公共预算收入为17.03亿元，财政平衡率为12.36%，财政自给能力较弱。 二、吉林省地方政府债务管理相关政策 （一）《吉林省政府债务管理办法(试行)》 为加强政府债务的监督管理，规范政府债务举借、使用、偿还或提供担保的行为，防范和化解政府债务风险，合理有效地利用政府债务，促进本省经济社会的发展，根据国家相关法律、法规和规定，吉林省制定了《吉林省政府债务管理办法(试行)》。 在政府债务的举借和担保方面，明确举借政府债务或提供担保应当遵循量力而行、注重实效、防范风险、明确责任的原则。政府债务的规模应当统筹考虑本地区国民经济发展的需要，与本地区财政状况和承受能力相适应。 在政府债务资金的使用方面，明确举借政府债务的部门或单位应严格按照批准的用途合理使用政府债务资金，不得挪作他用，确需变更用途的，应按照原程序重新报批。使用政府债务资金的项目，应实行项目法人责任制，由项目法人对政府债务资金的使用效益负责。使用政府债务资金实施的项目应按时开工建设，并在计划期内竣工，交付使用。 在政府债务的偿还方面，明确使用政府债务资金的部门或单位为最终债务人，最终债务人应按举借政府债务时出具的承诺承担偿债责任；最终债务人的法定代表人为偿债责任人，对偿还政府债务承担领导责任；最终债务人的上级主管机关为偿债监督责任人，承担对偿债责任人组织偿还政府债务的监督责任。 在政府债务风险的防范和化解方面，最终债务人应承担防范和化解政府债务风险的责任。偿债监督责任人对本级、本区域政府债务风险的防范和化解承担最终责任。各级政府应建立政府债务预警机制，根据政府债务风险情况，制定有效的防范和化解措施及应急预案，并报上级政府债务管理部门备案。 在政府债务的监督方面，政府债务管理部门和审计机关根据国家法律、法规和本办法的规定,对政府债务实施监督。审计机关应按国家法律的规定,对政府债务的举借、使用、偿还或提供担保等情况进行审计。政府债务的举借、使用、偿还或提供担保等情况应列入领导干部经济责任审计范围,其审计结果作为考核领导干部的依据。对因盲目举借政府债务，或违反国家法律法规和本办法规定提供担保，或使用和管理政府债务不当，造成重大经济损失或对社会稳定带来严重影响的，应追究相关领导的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 走遍城投——吉林省 （二）《吉林省政府性债务风险应急处置预案》 为建立健全吉林省政府性债务风险应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，吉林省人民政府办公厅于2017年4月印发了《吉林省政府性债务风险应急处置预案》（以下简 称“《预案》”）。 《预案》规定了县级以上各级政府设立政府性管理工作领导小组，作为非常设机构，负责领导本地区政府性债务日常管理，债务管理小组由本级政府主要负责人任组长，成员单位包括财政、发展改革、审计、国资、地方金融监管等部门、