宏观专题研究报告：地方审计报告，透露的信息？

近期，多数省市披露的2021年财政审计报告，透露哪些问题，有何解决措施，及潜在影响？本文梳理，可供参考。 一问：地方审计报告，透露哪些问题？专项债使用、政府债务管理等居多 近期，地方财政审计报告密集发布，披露财政预算管理、重要政策落实等审计情况。7月下旬至8月下旬，全国有23个省市公布了2021年审计报告，披露地方财政预算编制、执行、调整、决算等情况的审计，及重大政策措施落实跟踪情况；就相关问题，审计报告建议严格规范政府债务管理、加大政策落实力度等。 专项债使用、地方政府债务管理等方面，已逐步成为地方财政审计的重点。过去三年的审计报告显示，专项债问题被提及比例，由2019年的70%左右上升至90%左右；其中，项目准备不充分、资金被挤占挪用、扩大使用范围、超进度支出等问题较为普遍。同时，对地方政府债务管理的审计也明显加强，审计建议中提及防范风险、加强债务管理的比例由2019年的29%提升至2021年的65%。 二问：报告透露的问题，或如何解决？优化专项债分配、强化各类债务监管 为解决专项债相关问题，专项债额度分配进一步优化、项目审核和全流程监管等明显加强。2021年起专项债额度分配实施“不撒胡椒面”，2022年进一步实施“奖罚分明”，支出进度慢的地区将被扣减额度；同时，财政部开始对专项债项目申报、资金使用等实施全流程穿透式监管。财政部还与发改委合作，加强专项债券重点支持领域、负面清单管理，严格项目审核等，来提高专项债项目质量。 防范化解隐性债务持续推进，部分地区开展全域无隐性债务试点。在地方财政审计报告披露之前，今年财政部已通报十余起地方隐性债务问责案例，相关会议和政策等也反复强调不能新增隐性债务；在此背景下，城投平台带息债务增长已逐步放缓。同时，隐性债务化解在逐步推进，多省市发行特殊再融资券臵换存量债务；广东、上海、北京等财政实力较强的地区进一步开展全域无隐性债务试点。 三问：相关问题化解的影响？资金使用效率提高，但面临稳增长与债务平衡 伴随专项债管理优化等，专项债资金使用效率或有所改善；但疫情反复等，可能影响专项债资金落地节奏。部分地方审计报告显示，2021年专项债闲臵比例约15%左右、较2020年下降近5个百分点。今年额度向优质项目较多、债务压力较小的东部倾斜，东部地区实际支出进度也相对较快；但疫情反复、项目与资金不匹配等，导致上半年专项债资金整体落地偏慢，年中以来资金落地或在加快。 稳增长“加力”下，平衡稳增长与防范化解债务，需要挖掘项目、经济大省和“准财政”等潜力。隐性债务监管趋严下，地方稳增长能力与意愿下降，城投债“借新还旧”居多、公益性项目缺少外部融资等现象突出；土地收入下滑进一步掣肘了稳增长能力、加大债务压制。为此，加强项目储备和审批、加快成熟项目施工，鼓励有条件的省市主动作为，强化政策性银行资金支持等，成重要抓手。 风险提示：政策效果不及预期，疫情反复。 近期，多数省市披露的2021年财政审计报告，透露哪些问题，有何解决 措施，及潜在影响？本文梳理，可供参考。 1.1、一问：地方审计报告，透露哪些问题？ 近期，地方财政审计报告密集发布，披露财政预算管理、重要政策落实等审计情况。7月下旬至8月下旬，全国有23个省市公布了2021年审计报告，披露地方财政预算编制、执行、调整、决算等情况的审计，及重大政策措施落实跟踪情况等；根据相关问题，多省审计报告建议深化财政预算改革、严格规范政府债务管理、加大政策落实力度等。 图表1：地方审计报告主要内容 图表2：截至8月下旬，多数省市公布财政审计报告 专项债使用、地方政府债务管理等方面，已逐步成为地方财政审计的重点。 随着专项债对地方财政的重要性加强，专项债管理问题被审计报告提及比例逐年提升；过去三年的审计报告显示，专项债问题被提及比例由2019年的68%上升至90%左右。同时，地方政府债务管理审计也明显加强，审计建议中提及防范风险、加强债务管理的比例由2019年的29%提升至2021年的65%。 图表3：地方审计报告中专项债管理问题占比提升 图表4：地方审计报告建议中政府债务管理占比提升 专项债管理问题主要在于专项债申报、使用不规范，支出缓慢及投向的项目难以收支平衡等。据地方2021年审计工作报告披露，专项债管理中存在的问题主要有，项目申报不规范、准备不充分，超进度支付工程款，挪用挤占、扩大使用范围，及项目难以运营或运营效果不佳等四类问题；其中，项目准备不充分、挤占挪用等问题较为普遍，近三分之一省市专项债管理存在该问题。 图表5：2021年地方专项债管理主要存在的问题 图表6：2021年地方专项债管理存在的问题占比 1.2、二问：报告透露的问题，或如何解决？ 为解决专项债相关问题，专项债额度分配进一步优化、项目审核和全流程监管等明显加强。2021年起，专项债额度就已向国家重大战略项目较多的地区“适当倾斜”；2022年“不撒胡椒面”更加明确，专项债额度向“项目储备足的地区倾斜”，并“奖罚分明”对支出进度慢的地区扣减额度。除了额度分配机制的加强，2021年起财政部也提出对专项债项目的准备、建设、运营及收入情况实施穿透式监管。 图表7：专项债额度分配“不撒胡椒面” 图表8：财政部提出对专项债流程实行穿透式监管 同时，财政部还与发改委合作，加强专项债券重点支持领域、负面清单管理，严格项目审核等，来提高专项债项目质量。2022年，财政部进一步明确了专项债支持领域与负面清单；支持范围在原有的交通基础设施、能源等九大领域的基础上新增新基建与新能源项目，负面清单也进一步细化，明确指出债务风险较高地区不得将专项债投向非必需的建设项目。专项债项目前期审批亦有加强，相较2021年专项债项目资金申请通知，2022年的通知明确强调要“强化审核把关”，在项目的合规性、成熟度及融资方案等方面加强审核。 图表9：2022年，专项债支持领域与负面清单明确 图表10：2022年，专项债项目前期审核趋严 防范化解隐性债务持续推进，部分地区开展全域无隐性债务试点。在地方财政审计报告披露之前，今年财政部已通报十余起地方隐性债务问责案例，相关会议和政策等也反复强调不能新增隐性债务；在此背景下，城投平台带息债务增长已逐步放缓。同时，隐性债务化解在逐步推进，多省市发行特殊再融资券臵换存量债务；广东、上海、北京等财政实力较强的地区则进一步开展全域无隐性债务试点。 图表11：政策多次强调遏制隐性债务增长等 图表12：多省市发行特殊再融资券臵换存量债务 1.3、三问：相关问题化解，影响几何？ 伴随专项债管理优化等，专项债资金使用效率或有所改善；但疫情反复等，可能影响专项债资金落地节奏。部分地方审计报告显示，2021年专项债闲臵比例约15%左右、较2020年下降近5个百分点。今年新增专项债向优质项目较多、债务压力较小的东部倾斜，且东部地区实际支出进度相对较快；但疫情反复、项目与资金不匹配等，导致上半年专项债资金整体落地偏慢。 图表13：2021年，专项债资金闲臵情况改善 图表14：2022年新增专项债更向东、中部倾斜 图表15：上半年东部地区专项债支出进度普遍较快 年中以来，政策在项目、资金及二者协调机制等方面进一步加码，从而推动专项债资金加速落地。专项债资金前臵放量下，各地也通过加强项目储备，建立支出进度预警通报与项目安排协调机制，及调整资金用途等方式提升专项债资金支出进度。资金加速落地下，稳增长微观落地的效果已逐步显现；反映基建活动的沥青开工率，自6月下旬以来亦持续回升，8月第四周达40.2%，相较6月第二周的提升近14个百分点。 图表16：年中以来，地方多方面出台政策加快专项债使用 图表17：部分地区调整专项债资金用途 图表18：6月以来，沥青开工率不断回升 稳增长“加力”下，平衡稳增长与防范化解债务，需要挖掘项目、经济大省和“准财政”等潜力。隐性债务监管趋严下，地方稳增长能力与意愿下降，城投债“借新还旧”居多、公益性项目缺少外部融资等现象突出；土地收入大幅下滑等，进一步掣肘了稳增长能力、加大债务压制。为此，加强项目储备和审批、加快成熟项目施工，鼓励有条件的省市主动作为，强化政策性开发性银行资金支持等，成为稳增长的重要抓手。 图表19：2021年，城投债更多用于借新还旧 图表20：2022年，地方土地财政拖累明显 图表21：各地出台政策加速专项债资金落地 图表22：本轮稳增长，预算外资金力度明显提升 经过研究，我们发现： （1）7月下旬至8月下旬，全国有23个省市公布了2021年审计报告，披露地方财政预算管理，及重大政策措施落实跟踪情况。其中，专项债使用、地方政府债务管理等方面，已逐步成为地方财政审计的重点。 （2）为解决专项债相关问题，专项债额度分配进一步优化、项目审核和全流程监管等明显加强。针对地方政府债务管理相关问题，地方隐性债务监管趋严、防范化解隐性债务持续推进，且部分地区开展全域无隐性债务试点。 （3）伴随专项债管理优化等，专项债资金使用效率或有所改善；但疫情反复等，或影响专项债落地节奏。年中以来，政策加码推动专项债落地。稳增长加力下，平衡稳增长与防范化解债务，或需挖掘项目、经济大省和准财政等潜力。 风险提示： 1、政策效果不及预期。债务压制、项目质量等拖累稳增长需求释放，资金滞留在金融体系；疫情潜在反复风险，对项目开工、生产经营活动等的抑制。 2、疫情反复。变异毒株加大防控难度，不排除疫情局部反复的可能。