南非：金融部门评估计划——银行监管技术说明

南非基金组织第 22/184 号国别报告2022 年 6 月金融部门评估计划银行监管技术说明这份关于银行监管的技术说明是由国际货币基金组织和世界银行的一个工作人员团队在国际货币基金组织和世界银行联合金融部门评估计划 (FSAP) 的背景下编写的。它基于 2021 年 6 月完成时可用的信息。本报告的副本可从以下网址向公众索取国际货币基金组织 出版服务邮政信箱 92780 华盛顿特区 20090 电话：(202) 623-7430 传真：(202) 623-7201电子邮件：publications@imf.org 网址：http://www.imf.org 价格：每份印刷版 18.00 美元国际货币基金组织华盛顿特区© 2022 国际货币基金组织 2022 年 6 月 2 日南非金融部门评估计划技术说明银行业监管编制世界银行国际货币基金组织与金融、竞争力与创新全球实践部货币与资本市场部本技术说明由基金组织和世界银行工作人员在金融部门的背景下编写南非评估项目，由国际货币基金组织的詹妮弗·埃利奥特和世界银行的伊娃·古铁雷斯领导，并由国际货币基金组织货币和资本市场部以及世界银行金融、竞争力和创新全球实践部监督。它包含支持 FSAP 调查结果和建议的技术分析和详细信息。有关 FSAP 计划的更多信息，请访问 http://www.imf.org/external/np/fsap/fssa.aspx 和 www.worldbank.org/fsap。国际货币基金世界银行 南非2国际货币基金组织 内容词汇表3执行摘要和主要建议5 简介9 银行业结构10 个主要发现14A.权力、独立和治理14B.合作与统一监管21C.监督方法、工具和技术25D.纠正和制裁权力30E.银行的公司治理33F.信用风险、问题资产和准备金36G.集中度风险、大额敞口及关联交易40H.流动风险43盒子1.应对 COVID-19 大流行的监管措施112.应对 COVID-19 大流行的监管措施13桌子1. 主要建议8附录一、2014年FSAP建议现状45 南非非洲猪瘟警报反洗钱/反恐融资BA 或银行法 BCBSBCP BSD CEO CP CRO词汇表可用的稳定资金资产负债管理1990 年反洗钱/打击资助恐怖主义银行法（经修订的 1990 年第 94 号法）巴塞尔银行监管委员会巴塞尔银行有效监管核心原则 银行监管部首席执行官 核心原则首席风险官D-SIB 国内系统重要性银行EWI预警指示器FATF FIC FSAP FSCA FSCF金融行动特别工作组金融情报中心金融部门评估计划金融部门行为监管局金融部门应急论坛FSCR金融系统监管委员会FSMC FSLAB金融部门跨部委员会金融部门法修正案FSOC金融稳定监督委员会FSR 法案 FSRB GDP HQLA ICAAP IFRS IMFIRB IRBA IRRBB ISA JSE2017 年第 9 号金融部门监管法 金融部门监管机构国内生产总值 优质流动资产内部资本充足评估程序 国际财务报告准则 国际货币基金组织基于内部评级的方法 独立审计师监管委员会 银行账户利率风险 国际审计准则 约翰内斯堡证券交易所国际货币基金3 南非4国际货币基金组织LCR MIR MOF MOU NCR NPSD NSFR NT OECD PA帕曼科帕加帕拉克法规 RCAPROSC SAICA SARB SME SREP 英国 WB流动性覆盖率管理信息报告财政部长谅解备忘录国家信用监管机构国家支付系统部净稳定资金比率国库经济合作与发展组织审慎管理局审慎监管委员会2000 年《促进行政司法法》（2000 年第 3 号法案）审慎当局监管行动委员会有关银行的规定关于遵守标准和守则的监管一致性评估计划报告 南非特许会计师协会 南非储备银行中小企业监督审查和评估流程 英国世界银行 南非执行摘要和主要建议1双峰模型的实施代表了南非金融监管架构的重大变化。审慎管理局 (PA) 在南非储备银行 (SARB) 的管理下运作，负责促进和加强提供金融产品和证券服务的金融机构的安全性和稳健性。一个单独的机构，金融部门行为监管局2（FSCA），负责市场行为监管。引入双峰架构的动机是为了提高金融部门监管体系的稳健性，加强金融稳定，加强对客户的保护，加强监管机构之间的合作。在实践中，PA 作为独立的监督者运作，但仍有空间进一步加强 PA 的独立性和问责制，并更好地阐明其职责。PA 由从 SARB 借调的工作人员运作，作为一个新机构，因此受益于 SARB 工作人员的信誉、专业和正直。尽管没有发现重大差距，但金融部门评估计划 (FSAP) 小组建议对立法进行审查，以进一步加强运营独立性和问责制框架。 PA 一直在制定立场文件，以便更清晰地阐明和沟通 PA 的风险承受能力，以及 PA 如何平衡其安全和稳健的主要目标与其支持金融包容性和竞争的辅助功能。这对于加强基于风险的资源分配以及减轻对金融包容性和 PA 信誉的不利影响尤其重要，以防更多的小型银行倒闭。为了应对 COVID-19 危机的影响，PA 及时向银行提供了监管救济，旨在使它们能够继续向南非经济提供信贷并保持金融稳定。强化监督，必要时提供灵活性。巴勒斯坦权力机构一直在制定路线图和分阶段退出这些非常措施的战略，以确保未来的稳定。评估人员建议在 COVID-19 政策干预的解除阶段采取积极的监管立场和资本保全措施，特别是对更脆弱的银行。南非拥有健全的银行审慎监管框架，但某些领域还可以进一步加强。PA当前的优先事项包括确保有效实施巴塞尔协议III危机后改革。鼓励 PA 将修订后的巴塞尔银行监管委员会 (BCBS) 的银行公司治理原则完全纳入其监管框架，并在关联方、大额风险敞口、符合当前 BCBS 标准和指南的贷款重组和问题资产。由于某些法规已经涵盖了实质性问题，因此 PA 一直在进行差距分析。在新的监管框架下，PA 的审慎监管可以通过更具侵入性和更加关注治理和风险管理来进一步加强。巴勒斯坦权力机构1本技术说明由国际货币基金组织的 Aldona Jociene 和世界银行的 Katia D'Hulster 编写。2技术说明主要涉及 PA 的活动，很少关注 FSCA 的作用。国际货币基金5 南非6国际货币基金组织应以此为契机，通过结构更好、更具侵入性和更全面的监管，进一步完善其持续的银行监管流程和实践，更加优先地评估公司治理和风险管理和结构的有效性，以及银行的流程。此外，还将制定更详细的监管方法，以协助监管机构对银行进行评级。由于银行在充满挑战的宏观经济环境中运营，再加上 COVID-19 大流行的影响，建议加强现场监督并扩大 PA 的经验丰富的风险专家队伍。PA 还将其监管范围扩大到金融集团。PA 在实施企业集团框架方面进展顺利，但现有的监管工具和实践需要改进和发展，并进一步加强，以专门涵盖扩大的企业集团范围。在这方面，需要在审慎报告、压力测试、公司治理和内部资本充足评估流程（ICAAP）等领域开展进一步工作。根据其 BCBS 同行监管机构，PA 应定期向银行发布关于观察到的良好做法及其监管预期的指导. PA 主管进行主题审查，FSAP 团队观察到风险支持部门和一线主管具有良好的了解跨领域问题和行业实践。然而，这并没有与行业广泛共享，因此没有激励银行实现更好和更一致的行业实践。 PA开始在其年度报告中公布监管结果。考虑到南非的监管方法历来严重依赖外部审计师，因此迫切需要对银行的外部审计质量进行充分监督。南非的审计质量面临压力，尤其是在两家小型银行倒闭和其他公司丑闻之后。虽然 PA 和银行的外部审计师之间有定期和积极的接触，但没有对外部审计质量进行全面评估。独立审计师监管委员会 (IRBA) 监督南非的审计质量，但它没有银行审计专家，其监督范围仅限于法定审计（即不包括监管审计活动）。此外，VBS 腐败丑闻凸显了加强独立监督的重要性。作为紧急事项，PA 和 IRBA 必须开始制定合作解决方案，并找到额外的资金来实施对南非银行审计质量的独立监督。应发布会计和审计领域的标准和守则（ROSC）遵守情况报告，以获得对会计和审计专业质量的独立评估。PA 应为预防性和早期干预监管反应引入更严格和结构化的框架，并为弱势银行制定和测试应急计划。PA 部署各种定性和定量工具并衡量其结果，由监管团队持续分析和综合，以确定受监管实体不断变化的风险状况并调整监管方法（例如，频率和强度）作为必需的。 PA 通过月度触发报告、热图、管理信息报告 (MIR)、行业分析、风险矩阵、恢复计划等分析指标，以识别受监管实体的潜在问题并采取适当的监管行动。 PA 尚未制定正式的框架 南非结合定量触发因素的监管干预3与质量方面。4此类框架通常以早期预警指标为基础，这些指标用于识别一系列风险指标的早期恶化，从而使监管机构能够准备采取与已识别风险相称的纠正措施。这些框架不应该以机械的方式使用，而是基于共识的早期监督干预决策的基础。还需要制定应对弱势银行的应急计划。金融部门法律修正法案 (FSLAB) 将取消通过管理者将银行置于官方控制之下的权力，这是 PA 监管工具包中的重要工具。缺乏控制银行的权力（类似于“临时管理者”或“特别经理”在其他司法管辖区）在 PA 处理银行压力事件的能力方面存在重大差距，特别是在 PA 对银行董事会和管理层处理这种情况的能力或意愿失去信心的情况下（包括但不限于欺诈或管理不当行为的情况）。任命具有广泛权力的管理人（包括银行董事会的权力）是一种基本干预工具，允许监管人对银行进行临时管理并促进补救。因此，巴勒斯坦权力机构将银行置于官方控制之下的权力应予以保留。需要继续努力增加银行监管的人力资源以及更多和更多样化的资金来源，以确保 PA 有足够的手段履行其职责。PA 通过征费和特殊费用为其监管活动提供资金的能力是其自主权的一个重要特征。然而，拟议的征费应涵盖保护区的全部运营成本。应考虑特别收费作为进一步加强和建设人员的另一种手段在“用户付费”假设下使用内部模型为企业集团监管和银行提供资源。巴勒斯坦权力机构还应考虑逐步建立应急基金以支付执法行动。2017 年第 9 号金融部门监管法案（FSR 法案）规定了金融部门监管机构之间的强制性合作，并在法规中成立了四个协调机构。这些机构拥有广泛和重叠的成员,但没有正式的权力。此外，依靠联合标准、检查和执法行动有助于减轻行业的监管负担，但需要仔细平衡这些好处和各机构对业务效率的需要。需要对这些机构的成员和职责范围进行审查，以精简其成员并更好地调整其职责。一个评估机构仅由内阁成员组成，这有可能使监管过程变得政治化。还应该评估是否需要拥有如此多的协调机构，以及所有这些机构是否都需要 FSR 法案中的法律依据。最后，协调机构应通过正式会议讨论或至少公布所采取行动的记录来提高透明度。3例如，资本比率、流动性比率、受损资产以及跟踪市场和运营风险的指标。4例如，监管评估和风险评级。国际货币基金7 南非8国际货币基金组织表 1. 南非：主要建议推荐主管部门定时1更新有关公司治理、关联方、大额风险敞口、贷款重组和问题资产的规定，以确保与现行 BCBS 标准更加一致。功放英石进一步加强和完善持续的银行监管实践和程序，特别是与更好的结构、侵入性和全面性有关评估银行的公司治理和信用、流动性和其他重大风险管理安排。功放英石加强现场监管，加大风险专才的作用，培养银行治理评价专才。功放我制定协作解决方案并寻找资金来实施对银行外部审计质量的独立监督。宾夕法尼亚州，IRBA我制定一个框架，以平衡 PA 的安全和稳健的主要目标与其支持金融包容性和竞争的任务。功放英石增加 PA 的人力资源、资金和资金来源的多样性。宾夕法尼亚州，北领地英石审查立法以进一步加强 PA 的运营独立性和问责制框架。宾夕法尼亚州，北领地公吨通过由内阁成员组成的合作评估机构，重新审视 FSR 法案，以防止政治影响对监督过程的风险，并建立正式的会议讨论披露框架和记录国内协调机构采取的行动并精简其成员和任务所有监管机构，NT英石保留 PA 临时控制弱势银行的权力，