菲律宾：金融部门评估计划——关于宏观审慎政策框架和工具的技术说明

菲律宾基金组织第 22/156 号国别报告2022 年 6 月金融部门评估计划关于宏观审慎政策框架和工具的技术说明这份关于宏观审慎政策框架和工具的技术说明是由国际货币基金组织的一个工作人员团队在国际货币基金组织和世界银行联合金融部门评估计划 (FSAP) 的背景下编写的。它基于 2021 年 3 月完成时可用的信息。本报告的副本可从以下网址向公众索取国际货币基金组织 出版服务邮政信箱 92780 华盛顿特区 20090 电话：(202) 623-7430 传真：(202) 623-7201电子邮件：publications@imf.org 网址：http://www.imf.org 价格：每份印刷版 18.00 美元国际货币基金组织华盛顿特区© 2022 国际货币基金组织 2022 年 5 月 4 日菲律宾金融部门评估计划技术说明宏观审慎政策框架和工具编制货币与资本市场部本技术说明是在菲律宾金融部门评估计划 (FSAP) 的背景下根据 2021 年 3 月 18 日完成时的可用信息编写的。它由国际货币和资本市场部监督货币基金组织和世界银行金融、竞争力和创新全球实践。它包含支持 FSAP 调查结果和建议的技术分析和详细信息。有关 FSAP 计划的更多信息，请访问 http://www.imf.org/external/np/fsap/fssa.aspx 和 www.worldbank.org/fsap。 菲律宾 内容词汇表4执行摘要5 简介8 制度框架8A. 自上一次 FSAP 以来的进展8B. 金融当局和机构间合作机制9C. 愿意采取行动12D. 行动能力14E. 有效的协调与合作15系统性风险监测16 系统性风险和宏观审慎工具19A. 基础广泛的信贷繁荣带来的脆弱性19B. 房地产行业的漏洞21C. 银行外汇资金的脆弱性23D. 来自非金融企业的漏洞24E. 监管宽容的宏观审慎方面25桌子1. 菲律宾：关于宏观审慎政策框架和工具的建议7盒子1.宏观审慎压力测试制度安排182.逆周期资本缓冲的跨辖区实施21数字1.菲律宾的金融稳定结构122.广泛的信用条件273.房价284.房地产贷款295.住宅抵押贷款306.银行业流动性317.银行与企业集团之间的金融联系322 国际货币基金组织 菲律宾8.金融联动图339.非金融公司34附录I. 菲律宾宏观审慎政策工具包35II. 主要宏观审慎政策措施：部分亚洲经济体38III. 减轻 COVID-19 影响的主要政策措施39国际货币基金3 菲律宾4国际货币基金组织词汇表AG 助理州长BSP Bangko Sentral Ng PilipinasCAR资本充足率CCyB逆周期资本缓冲CET1 普通股一级CSS企业服务部门DG 副省长DSIB国内系统重要性银行FSF金融部门论坛FSCC 金融稳定协调委员会 FSAP 金融部门评估计划 FSPC 金融稳定政策委员会FSR 金融稳定报告FSS金融监管部门外汇外汇国内生产总值HLURB 住房和土地使用监管委员会 IC 保险委员会LCR 流动性覆盖率LTV 贷款价值比MB货币局NCAHS 持有待售的非流动资产 NCBA 新中央银行法NFC非金融企业NPL不良贷款OSRM 系统性风险管理办公室PDIC 菲律宾存款保险公司 REE 房地产风险敞口REST 房地产压力测试罗霸房地产和其他财产收购 TBs Thrift BanksUKBs 通用银行和商业银行 菲律宾国际货币基金组织5执行摘要Bangko Sentral Ng Pilipinas (BSP) 与其他金融部门监管机构和财政部 (DoF) 在制定宏观审慎监管框架方面取得了重大进展。BSP 作为银行和支付系统监管机构以及宏观审慎当局发挥着核心作用，其金融稳定授权于 2019 年获得，并担任机构间协调机制（金融稳定协调委员会，FSCC）的主席。 FSCC 成立于 2011 年，是一个自愿的跨机构机构（无决策权），负责协调宏观审慎政策和危机管理，包括 BSP、证券交易委员会 (SEC)、保险委员会 (IC)、菲律宾存款保险委员会 (PDIC) 和自由度。在 BSP 内，一个金融稳定“单位”（OSRM，成立于 2017 年）从事宏观审慎分析和政策准备工作。 BSP 的金融稳定政策委员会 (FSPC) 是 2020 年成立的货币委员会 (MB) 小组委员会，负责就宏观审慎问题作出决定，而货币政策和金融部门监管的政策决策则在 MB 中进行。应进一步加强 BSP 内部的协作和协调，以进行必要的宏观审慎风险分析并确保平衡的决策过程。金融稳定性分析：目前，监管部门实施除逆周期缓冲（CCyB）外的所有银行相关分析和审慎工具，OSRM侧重于非金融企业（NFC）和行业及其与银行和CCyB的联系。1同时，尽管工作人员能力强，但缺乏宏观情景压力测试——金融稳定性分析的重要工具之一。 BSP 应该开始这样的练习。例如，类似于 FSAP 工作的宏观审慎银行偿付能力压力测试可以通过研究（宏观情景）、监管（银行压力测试）和 OSRM（第二轮效应和银行-NFC 流动性联系）的投入来实施。但是，关于如何组织压力测试工作并没有单一的最佳实践。几个单位和部门可以联合工作，或者不同的部门可以根据各自的目标进行不同的演习。做决定的过程：货币和监管部门与OSRM要加强技术层面和高层的协调，使货币政策、微观审慎和宏观审慎政策的三个视角都能得到体现，并有明确的机制解决任何相互矛盾的政策观点。有多种制度安排可以促进合作。例如，在讨论 MB 之前，FSPC 可以与促进技术层面合作的咨询委员会相辅相成，类似于货币和监管部门的安排。此外，OSRM 的助理行长可以被授予参加 MB 会议以参与有关货币政策和金融监管的讨论的一般权利。 （类似于参加 FSCP 会议的总干事）。中期内，OSRM 的地位可能会提升为“部门”（如货币政策和金融部门监管）。 FSPC 的法律地位和政策制定过程也需要加强。1BSP 包含三个部门：(i) 货币和经济部门，(ii) 金融监管部门，以及(iii) 企业服务部门。每个部门由一名副省长领导。 菲律宾6国际货币基金组织FSCC 决策——机构间金融稳定委员会——的影响力可以得到加强。到目前为止，FSCC 一直专注于风险监控。为了减轻潜在的不作为偏见，FSCC 应获得权力（以及明确的章程或职权范围）2通过遵守或解释机制向其成员机构提出正式建议。向 IC、SEC 和 PDIC 提供金融稳定目标也可以加强 FSCC 建议的影响。BSP 需要扩展其宏观审慎政策工具包并建立操作程序，以更加系统化的基于风险的方式进行设置。到目前为止，CCyB 是唯一被明确认定为银行宏观审慎工具包的审慎工具。尽管如此，还有许多其他审慎工具在其他司法管辖区被明确用作宏观审慎工具。虽然 BSP 拥有许多此类工具（例如 LTV、流动性、外汇头寸），但到目前为止，这些工具都是从微观审慎的角度设定的，因为它们没有以反周期方式明确校准以在扩张期间建立缓冲.事实上，CCyB 也缺少以更加基于风险和反周期的方式设置宏观审慎工具的操作程序。例如，这样的程序将识别和监控相关的系统性风险指标和分析阈值，触发讨论以激活工具并减轻潜在的不作为偏见。需要缩小数据差距，以改善系统性风险监控并实施宏观审慎工具。风险分析的质量受到数据缺口的限制，例如缺乏关于精细信用风险的信息，包括全面运作的国家信用登记、当前抵押品价值和贷款价值比、小型和未上市的 NFC，以及家庭债务和调查，以及由于银行保密而导致的详细存款人信息。在这种情况下，新的 BSP 权力从更广泛的经济部门收集信息以进行稳定性分析，以及 SEC 将更全面的 NFC 数据数字化的举措是可喜的进展。弥合数据缺口对于系统性风险分析至关重要，系统性风险分析涵盖了一些需要密切监控的关键漏洞，例如房地产、非金融公司状况（离岸和外币借款）及其与企业集团和银行的联系。NCBA 提供的收集数据和信息的新权力需要付诸实施。NCBA 赋予 BSP 更大的权力，为统计和政策制定目的从所有个人和实体（包括政府和政府控制的实体）收集信息。这应该会提高 BSP 提供更全面和准确分析的能力，包括金融稳定性。但是，这种权力仍然需要投入使用。BSP 应确保 OSRM 配备足够的人员以实现其目标。与其分配的预算相比，OSRM 似乎人手不足。此外，鉴于该范围2评估后，菲律宾总统办公室于 2021 年 7 月 6 日发布了第 144 s 号行政命令。 2021 年将 FSCC 制度化并正式确定其目标。 菲律宾国际货币基金组织7金融稳定部门的工作仍在发展中，BSP 应定期评估分配的人员配置是否充足。表 1. 菲律宾：关于宏观审慎政策框架和工具的建议建议（主管部门）定时*机构安排1) 加强 BSP 内部的协作以开展必要的宏观审慎风险分析并确保平衡的决策过程（¶14、15、51）。新台币2) 加强 FSPC 的法律地位，以支持其在 BSP 决策中的作用宏观审慎问题的进程（¶15）。新台币3)考虑在内部为金融稳定部门提供与货币政策和金融监管部门(¶16).MT/LT4) 允许金融稳定部门考虑更广泛的审慎工具宏观审慎目的（¶17）。新台币5) 采用内部安排在部门之间共享数据和信息金融稳定性分析（¶18）。新台币6）确保金融稳定部门有足够的人员来实现其目标（¶19）。新台币7) 通过增加遵守或解释机制来加强 FSCC 决策的影响并为部门监管机构提供金融稳定目标（¶22, 23）。公吨系统性风险监测8）完善宏观审慎战略框架最终政策目标并进一步阐述宏观审慎工具包（¶24）。新台币9) 引入宏观审慎压力测试练习 (¶27)。新台币10) 加强为系统性风险监测收集的数据的范围和粒度目的（¶28、41、49）。新台币宏观审慎工具包11) 扩大宏观审慎政策工具包并建立操作程序以设置它们以更加系统性的基于风险的方式进行，包括房地产贷款（如 LTV）和外汇敞口（基于资本的 NOP）（¶33, 34, 41, 45）。新台币12) 考虑在失衡开始之前实施正的“正常”CCyB 缓冲率建立（¶35）。公吨13) 考虑采用外币 LCR (¶45)。新台币14)加强 BSP 现有的互联分析， 如连接网络分析以进行银行压力测试并利用其他数据来源（¶49）。新台币* I = 立即（一年内）； NT = 近期（1-2 年内）； MT = 中期（3-5 年内） 菲律宾8国际货币基金组织介绍31. 过去几年，菲律宾在发展金融稳定框架方面取得了重大进展。金融稳定授权是唯一归属于 Bangko Sentral Ng Pilipinas (BSP) 的正式授权。 2019 年 2 月签署的经修订的 BSP 章程（第 11211 号共和国法案）也称为新中央银行法 (NCBA) 中规定了该任务。该任务（完成了 BSP 先前关于货币政策、银行业务的任务）监督和支付系统监督）为 BSP 提供了监控和减轻可能影响金融系统的系统性风险的权力，确保它能够在正常时期支持实体经济，同时在出现中断时保持弹性。根据其章程的要求，BSP 通过跨部门与其他金融机构携手合作，包括保险委员会 (IC)、证券交易委员会 (SEC)、菲律宾存款保险公司 (PDIC) 和财政部 (DoF)实现这一目标的合作机制。凭借其章程中的“新”金融稳定任务，BSP 进一步发展了其金融稳定框架，并正在发展其宏观审慎框架以应对系统性风险。2. 本技术说明评估了菲律宾的宏观审慎框架，并提供了加强该框架的建议。这是在金融部门评估计划（FSAP）背景下对宏观审慎安排、政策和工具框架的首次评估。评估是根据工作人员指导说明（IMF，2014a）、背景说明（IMF，2014b）和其他 IMF 政策文件中列出的 IMF 指导进行的。它还评估了菲律宾当前的金融脆弱性，包括与持续的 COVID-19 大流行相关的脆弱性，并提供帮助解决这些问题的建议。3. 本说明的其余部分结构如下。第二节回顾了当前的体制安排和潜在挑战。第三部分讨论了系统性风险监测框架，包括当前的