中国基建与项目融资：政府与社会资本合作(PPP)：政府支持提供巨大增长潜力

目录： 中国PPP的主要特征 2 政府支持下入库PPP项目大幅增长 3 政府改善PPP框架的持续努力将鼓励更多第三方私营部门的参与 7 PPP项目融资渠道增加对基础设施开发具有正面信用影响 8 地方政府有望继续支持PPP的发展 10 附录1 – 中国PPP的采购方法 11 附录2 – 中国财政部定义的PPP项目五阶段 12 附录3 – 自2016年6月以来的PPP监管措施 13 穆迪相关研究 14 分析师联系人： 香港 +852.3551.3077 潘凯颐 +852.3758.1336 助理副总裁–分析师 ivy.poon@moodys.com 曾慧思 +852.3758.1538 副董事总经理 vivian.tsang@moodys.com 新加坡 +65.6398.8308 Terry Fanous +65.6398.8307 董事总经理–项目 及基建融资 terry.fanous@moodys.com 纽约 +1.212.553.0300 John Medina +1.212.553.3604 副总裁–高级分析师 john.medina@moodys.com 行业深度研究 基建及项目融资 2017年3月14日 中国基建与项目融资 政府与社会资本合作 (PPP)： 政府支持 提供巨大增长潜力 穆迪报告Infrastructure and Project Finance–China：Public-Private Partnerships: Government Support Provides Strong Growth Potential 的中文翻译本 (中文为翻译稿，如有出入，以英文为准)中国正积极推进政府与社会资本合作 (PPP) 的发展，并以此作为发展地方政府基建项目并提供相应融资的方法。由于PPP框架仍处于变化阶段，并且国有企业 (国企) 而非私营部门发展商和投资者在国内PPP市场居主导地位，中国的PPP市场仍处于发展初期。 中国政府对发展PPP的坚定承诺在中长期内可为PPP行业提供巨大增长潜力。 政府所作的坚定承诺具体反映为政府已公布规模庞大的PPP入库清单，并且自2015年以来 出台了一系列新的PPP指引和管理办法，使PPP框架和发展方向更为明确。 » 规模庞大的PPP入库清单获政府支持。政府公布多元化的PPP入库项目，并明确承诺将优先推动项目发展，而这对于市场培育具有积极意义。但与澳大利亚、英国、加拿大和美国等更为成熟的PPP市场情况有所不同，中国的PPP市场以国企而非私营企业和投资者参与并主导投资为主要特征。 » 政府不断努力完善PPP框架将鼓励更多的第三方私人资本参与PPP项目。由于发展历史较短，中国的PPP法律及合同框架正不断变化。但是，政府努力提高PPP模式的透明度对于市场的发展而言具有积极意义，并有望引导更多的第三方私人资本投资PPP，从而减少国企在PPP投资领域的主导地位。 » 对于基础设施发展而言，更多的融资选择具有正面信用影响。在中国，PPP主要被视为地方政府拓宽基建发展融资渠道的方法之一。尽管如此，中国政府对PPP抱有极大兴趣，其原因与更为成熟的PPP市场类似。PPP可使政府能够以固定价格将风险转嫁给私营部门，加快项目的交付进度，在整个资产生命周期内为公共部门承购方降低项目总成本，并提高成本的确定性。 » 地方政府有望继续支持PPP项目的发展。我们预计地方政府对PPP仍将秉持支持态度，并将PPP作为削减地方政府基础设施带来的直接财政负担的一种方式。总体而言，基建项目融资需求庞大，但地方政府财政资源有限的地区更倾向于采用PPP模式。 2 2017年3月14日 中国基建及项目融资：政府与社会资本合作 (PPP) ：政府支持提供巨大增长潜力 基建及项目融资 中国PPP的主要特征 PPP最基本的形式是公共部门政府实体与私营开发商就基建资产的设计、建造、融资、运营及维护签订合同并实现合作。相关基建资产的合同期较长，在发达国家通常为25-50年。合同期结束时，资产将移交回政府，并由政府负责运营及维护。整个合同期内资产的所有权通常由政府持有，并且政府会明确 合同期结束私营部门将PPP项目移交给政府时，该项资产所处状态应 满足的具体条件。 如图表1所示，就PPP结构及采购方法而言，中国的PPP模式在 某种程度上与更为成熟的市场类似。如欲进一步了解关于采购方法的 细节，请参阅附录1。 图表 1 中国典型的PPP结构及采购方法 社会资本包括国企、私营 部门、金融机构和其他投资者。 资料来源：国家发改委、财政部、穆迪投资者服务公司 公共部门发起人私营部门发起人或社会资本投资者项目公司承建商运营与维护提供商Availability – Payment政府付费Demand– Risk使用者付费Hybrid/ or Viability Gap Funding可行性缺口补助最终用户公共部门发起人或公共部门承购方资金流向提供服务项目或特许经营权协议股权PPP 采购方法项目公司最终用户项目公司最终用户公共部分发起人或公共部门承购方项目公司中国PPP的主要特征 » 和其他更为发达的市场不同，国内PPP投资以国企的参与为显著特征。据穆迪测算，参照私营部门开发商和投资者在PPP示范项目中的参与水平，真正来自私营部门的投资在中国PPP总投资中占比不到30%。 » 所有3种PPP采购方法 (即政府付费模式、使用者付费模式及可行性缺口补助模式) 在中国均被采用。 » 在多数PPP项目中，地方政府通常持有10-30%的权益。 » PPP项目主要通过境内银行实现融资。 » 中国的PPP项目具体分为5个阶段，即项目识别、准备、采购、执行和移交阶段，详情参阅附录2。 本报告并非信用评级行动公告。对于本报告中涉及的任何信用评级，请参阅www.moodys.com 发行人/实体专页上的评级索引，了解最新评级行动信息和评级历史。 淘宝店铺“Vivian研报”首次收集整理获取最新报告及后续更新服务请在淘宝搜索店铺 “Vivian研报”或直接用手机淘宝扫描下方二维码 3 2017年3月14日 中国基建及项目融资：政府与社会资本合作 (PPP) ：政府支持提供巨大增长潜力 基建及项目融资 政府支持下入库PPP项目大幅增长 2016年，在 政府大力推广之下，中国已公布的PPP入库项目持续增长。中国政府希望通过PPP吸引私人资本为 基建项目提供资金支持，从而缓解地方政府巨大的基建融资压力，同时改善公共部门的运营及成本效率。 据财政部PPP综合信息平台及项目库统计，截至2016年底，处于项目识别到执行各阶段的入库项目已达11,260个，总投资为人民币13.5万亿元，较2016年1月底入库的6,997个PPP项目和人民币8.1万亿元的总投资大幅增长。1月底入库项目仅为2016年底入库项目的一半左右。 政府采购令PPP项目持续得以推进。截至2016年12月底，按投资金额计算，约17% (人民币2.2万亿元) 的项目已处于执行阶段，而2016年1月底进入执行阶段的PPP项目仅占5%。随着PPP项目渐次推进5个具体实施阶段，政府陆续公布了 新项目以取代原有入库项目，因此入库项目规模得以增大 (见图表2、3) 。 图表 2 2016年入库PPP项目 (按投资金额计算) 稳步增长，反映了项目得以逐步推进，而且新的政府识别项目取代了部分原有入库项目 月度数据为累积数据。 资料来源：财政部PPP中心 02,0004,0006,0008,00010,00012,0001月2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月识别准备采购执行项目数量» 和其他国家类似，PPP项目识别过程以物有所值 (Value for Money, VFM) 分析为基础。该过程用于分析以PPP模式获得基建资产及相关服务的成本，并与传统的 公共部门采购模式进行比较。 » 负责PPP监管的主要部门为财政部和国家发改委。原则上，国家发改委主要负责能源、交通、水利建设、环保、农业和市政工程等大型基建项目的监管，而财政部主要负责保障房、医院、学校和养老设施等PPP项目的监管。所有PPP项目均需获得财政部批准。 » 在中国，通过VFM分析之后，所有PPP项目都须经财政部或财政部PPP中心与地方政府或地方政府采购代理机构联合实施的财政承受能力论证，以确保地方政府有财力向项目提供直接、间接或潜在财务支持。一般而言，地方政府所作PPP付款承诺总和不得高于其年度一般公共预算支出的10% 。 » 地方人大批准的、并且满足VFM分析和地方政府财政能力论证的PPP项目可纳入一般公共预算支出，并纳入地方政府中期财政规划。 4 2017年3月14日 中国基建及项目融资：政府与社会资本合作 (PPP) ：政府支持提供巨大增长潜力 基建及项目融资 图表 3 2016年入库PPP项目 (按项目数量计算) 稳步增长，反映了项目得以逐步推进，且新的政府识别项目取代了部分原有入库项目 月度数据为累积数据。 资料来源：财政部PPP中心 自2014年以来，政府陆续推出了三批位于各省份 的PPP示范项目。截至2016年底，处于各发展阶段的PPP示范项目已达743个，而总投资为人民币1.86万亿元。其中，49%的项目已签订PPP合同并已进入具体执行阶段。 早期PPP示范项目的成功对于PPP采购过程如何成功推进起到了 重要的 示范作用。受此鼓舞，其他各省也开始采用PPP模式。各省 在首批PPP项目中获取的专业知识和经验亦有助于持续完善PPP框架。我们 注意到在其他处于发展中的PPP市场，一旦某个PPP采购项目取得成功，则该模式会被再次 使用， 因为PPP的采购过程更为人所知。 已公布的PPP入库项目规模庞大，但第三方私营部门参与有限 与其他地区情况不同，国企而非私营部门发展商和投资者在中国PPP市场居主导地位。 截至2016年底，已有277个示范项目进入执行阶段，其签约社会资本信息已入库，但私营部门在上述项目中的参与水平各不相同。三分之一的项目，即总投资金额的30%左右来自纯粹的 第三方私营部门开发商和投资者，而其余三分之二的项目投资主要由国企以及国企组建的联合体承担。假定上述示范项目反映PPP项目库的总体水平，则穆迪测算截至2016年底，现有已公布的PPP入库项目中真正的私营部门投资约人民币4万亿元 (约占30%) 。 不过鉴于国企与 政府之间关系密切、融资渠道顺畅、且 具备专业技术知识，国企一直是中国基建领域的重要参与者。 具体而言，我们 注意到建筑类国企作为股权投资者在PPP项目领域非常活跃，这也是此类建筑类国企争取建筑合同的一种途径。我们预计民营企业在学校、医院、养老设施和水务公用事业等中小规模PPP项目中的参与更为积极。 对于某些私营部门投资者而言，中国PPP项目的投资回报率看似并不具有吸引力。特别是PPP项目的投资周期较长，通常达15-30年之久。另一方面，与私营部门相比，国企拥有更多的财务资源，且融资成本更低，因此在投资回报率较低时也会参与PPP项目的竞标。 02,0004,0006,0008,00010,00012,00014,00016,0001月2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月识别准备采购执行人民币十亿元 5 2017年3月14日 中国基建及项目融资：政府与社会资本合作 (PPP) ：政府支持提供巨大增长潜力 基建及项目融资 因此我们预计短期内私营部门在中国PPP项目中的参与度仍会保持较低水平。随着时间的推移，参与度有望逐步提高。不过我们预计监管机构会逐步调整PPP遴选过程， 并可能会提高对于定性因素的考量，比如 在评估中考虑投资者背景的多样化以及民营企业的参与水平。 入库项目多元化，涉及多类资产 中国宣布的PPP项目多元化，虽然交通运输和市政工程占比最大，占2016年底总投资额的57% (图表4)，但市政工程