PPP业务研究探讨系列：政府和社会资本合作模式下的税务

2015年12月第五期www.pwccn.comPPP业务研究探讨系列 政府和社会资本合作模式下的税务 税务成本贯穿于企业的整个生命周期，对企业的盈利性和现金流，最终对投资者的投资回报率有重大的影响。政府和社会资本合作(PPP)模式下也不例外。项目公司的税务成本的变化，会影响社会资本对项目投资回报、运作方式乃至是否参与该项目的研判。与此相对，政府或政府的平台公司作为项目发起方，也要了解项目全生命周期的税务成本，不仅有助于分析社会资本参与项目获得的回报水平以及税务筹划机会，制定合理的条件，还有助于财政承受能力论证和物有所值评价。中国的税制改革自1994年以来仍在继续进行，2008年1月1日起新的《中华人民共和国企业所得税法》（以下简称《企业所得税法》）及其实施条例开始施行，2009年1月1日起修订后的《中华人民共和国增值税暂行条例》（以下简称《 增 值 税 条 例 》）及 其 实 施 细 则 、《 中 华 人 民 共和国营业税暂行条例》（以下简称《营业税条例》）及其实施细则开始施行。基于新的税制，财政部和国家 税务总局陆 续出台了很多文件，对与新的法律法规不适应的原有文件进行修改或废止。2012年1月1日起，又 开始在 上 海 交 通 运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试 点（以下 简 称“ 营 改 增 ”），逐 步 增 加 纳 入 改革范围的行业，并将改革扩大至全国。由于政府和社会资本合作模式的特殊性，如何从税法的角度界定社会资本参与PPP项目的业务以及取得的收入或回报，有关的税务规定相对是一个空白。作者在本文中对项目公司的生命周期，即设立、建设运营直至终止各阶段的主要税务影响在现有税收法律法规的框架内进行解释。并尝试从税收公平、税收中性等基本原则出发，对一些不明确或有争议而且可能阻碍PPP模式推行的税务问题进行分析。希 望 通 过 作 者 浅 陋 鄙 薄 之 见 ，引 发 广 大 读 者 的 讨论，并对国家修改完善相关的税制，使之更好地促进 政 府 和 社会资本合作 模 式 有所 帮助。由于税 收的高度专业性，建议读者在PPP项目实施过程中若遇到税收问题，应该咨询专业人士。 普华永道1 2PPP系列研究第一节 PPP项目公司设立的税务考量对于存量资产，既可以采用社会资本新设项目公司，由项目公司收购政府平台公司的项目资产，即 资 产 交 易 ，也 可 以 由 社 会 资 本 直 接 收 购 政 府 平台公司持有的项目公司的股权，即股权交易。新设项目公司在注册成立后收购政府平台公司现存 项目的资产，政 府平台公司的税务 影响与 前述的资产出资基本相同，因此不再赘述。在股权交易方式下，出让股权的政府平台公司需要将出让实现的资本利得，即出让项目公司股权的价格高于其投资项目公司的投资成本部分计入企业所得税的应纳税所得额。由于社会资本购买股权大多以现金支付，根本无法满足财税（2009）59号规定的有关特殊税务处理的股权支付比例要求，因而不能享受所得税递延。虽然国家税务总局在2011年相继发布了关于纳税人资产重组有关增值税问题的公告（国家税务总局公告2011年第13号）和有关营业税问题的公告（国家 税务总局公告2011年第51号），采 用了类似“净资产”的概念，即要求与所转让的资产相关联的债权、债务和劳动力一并转让的可以免征增值税或者营业税。但是，这两个公告在实际 操 作中门 槛 较 高。而且一旦涉及 土 地 房屋，土地增值税是一个空白，不能享受类似增值税和营业税的免征。需要指出的是，即使采用股权交易方式可以避免增值税、营业税和土地增值税等的麻烦，但是如果资产有增值则很难避免企业所得税。 一、PPP项目公司的设立方式PPP项目公司可以采用新设或者收购原来经营该项目的项目公司的股权两种方式。这两种方式下的税务影响各不相同。PPP项目公司采用新设方式，如果全部是货币出资，仅项目公司需要就实收资本和资本公积账册记载金额合计缴纳万分之五印花税，而对出资方没有税务影响。如果出资方对项目公司的出资包括实物资产或无形资产，需要按照该资产作价的出资金额分别缴纳增 值 税（税 率 通常 为17 %)或者5%营业税。此外，如果资产作价高于新购资产的购买成本或者已有资产的摊余价值，出资方（如果是企业所得税纳税人）还需要就高出部分计入企业所得税应纳税所得额。虽然《财政部国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通 知 》（ 财 税〔2009〕59号）对财产 转 让等 企业重 组行 为 适 用特 殊 税 务 处 理，即 递 延 确 认 应 纳税所得的实现作出了规定，并且，《财政部 国家税务总局关于促进企业重组有关企业所得税问题 处 理 的 通 知 》（ 财 税〔2 014〕109号放宽了有关的适用条件，但在实务中社会资本以实物资产或无形资产出资很难达到“资产收购，受让企业收购的资产不低于转让企业全部资产的50%”这一比例要求。除此之外，以资产出资，出资方和项目公司都需要就转让和受让的资产各自交纳千分之三印花税。 普华永道3二 、项目公司的 投资 架 构项目公司大多采用有限责任公司形式，即作为社会资本的子公司或者与政府平台公司共同投资的国内合资公司（见图1）。子公司或国内合资公司作为单独的纳税主体，其盈利或亏损不能与社会资本本身的亏损或盈利互相冲抵。社会资本（如果是企业）收到项目公司从已缴纳企业所得税的税后利润中向其分派的股息，根据《企业所得税法》第二十六条第三 款 规 定 ：“ 在 中 国 境 内 设 立 机 构 、场 所 的 非 居民企业从居民企业取得与该机构、场所有实际联系的股息、红利等权益性投资收益”是免税收入。与单独的纳税主体相对应的是非单独纳税的分公司。项目公司采用分公司形式的优点是各分公司的盈利或亏损在计算企业所得税应纳税所得额时可以和总公司以及其他分公司的亏损或盈利相互冲抵，这样可以降低公司的整体税负。但是，分公司形式可能受到两个因素的限制而较少被采用：一个是项目发起方对响应主体的法律形式 要 求 ；另 一 个 是 社 会 资 本 进 行 项目债 务 融资时希望隔离债务风险。社会资本政府平台公司项目公司(独立法人)图1 4PPP系列研究社会资本政府平台公司项目公司(独立法人)特殊目的公司特殊目的公司有限合伙企业项目公司除了采用公司制以外，还可以采用有限合伙企业形式。如果参与投资项目公司的政府平台公司与社会资本之间或者两个以上的社会资本之间约定分红比例不按照各自在项目公司中的持股比 例，甚 至 约 定 政 府 平台公司 参 与 投 资 但 不 收 取分红作为政府对项目的支持，可能有潜在的税务问题。虽然《中华人民共和国公司法》第三十五条规定“股东按照实缴的出资比例分取红利；........但是，全体股东约定不按照出资比例分取红利或者不按照出资比例优先认缴出资的除外”,但是如何从税法的角度界定某个股东获得超额分红,即是否仍旧符合《企业所得税法》第二十六条第三款的规定并无定论。作者倾向于认为股东之间自由处置其在项目公司中的收益权并不改变超额分红仍旧来源于被投资的项目公司的税后利润，也不能因为股东之间的安排就将超额分红界定为来源于 其 他 股 东 的 偶 然 所 得 。但 是，为了在 实 务中避 免主管税务机关对约定分红比例是否免税有不同的解释，建议社会资本事先与其商讨争取获得共识；或者采 用有 限 合伙 企 业 形式（ 见图2）。在图2的投资架构的最下层是项目公司，它仍旧是一个独立法人并且是独立的企业所得税纳税主体。项目公司以其税后利润向有限合伙企业分派股息红利，有限合伙企业并不缴纳企业所得税，因为财政部和国家税务总局在《关于合伙企业合伙人所得税问题的通知》（财税[2 0 0 8]159号 ）中 第 二 条 规 定 ：“ 合 伙 企 业 以 每一个合伙人为纳税义务人。合伙企业合伙人是自然人的，缴纳个人所得税；合伙人是法人和其他 组 织 的 ，缴 纳 企 业 所 得 税 。”第 三 条 明 确了合伙 企 业 的“先 分后 税 原则”。项目公司分派 的股息红利通过有限合伙企业分派到特殊目的公司，仍 旧 是 股 息 红 利，即从 税 务 的 角度 来 看，有限合伙企业是透明的。而在最上层公司与有限合伙企业之间插入一层特殊目的公司，是为了隔离合伙企业的债务风险。图2 普华永道5第二节 PPP项目建设运营期间的税务问题从税务的角度而言，PPP模式下的项目公司在特许经营期间与其他同行业并无显著差异，特别 是 在 设 计、采 购 、施 工（ 英 文Engineering,Procurement,Construction,简称“EPC”）方面，很多问题是相同的。主要的特殊性问题是：一、由于政府既是项目发起者，在政府付费和可行性缺口补助方式下，政府的支付也是项目公司的“收入”来源。对来源于政府的收入定性不同可能产生不同的流转税影响；二、在特许经营期间获得的全部收入在税法上如何定性，这个定性关系到特许经营期满时，项目公司将资产无偿转让给政府或政府指定的公司是否应纳税的问题。第二个问题将在下一节中结合项目公司终止一起分析。本节尝试通过列举项目公司在建设运营期间的一些具有代表性的问题，为读者构建一个直观的认识。虽然PPP模式下的项目涉及众多行业，但是通过了解其他行业的税务问题还是能借他山之石以攻玉的。 6PPP系列研究货物的销售额计算缴纳增值税，非增值税应税劳务的营业额不缴纳增值税；未分别核算的，由主管税务机关核定其货物的销售额：(一)销售自产货物并同时提供建筑业劳务的行为；(二)财政部、国家税务总局规定的其他情形。”《增值税实施细则》第五条和第六条在同日修订、同日起施行的《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》（以下简称《营业税实施细则》）的第六条和第 七 条 作 了 类 似 规 定 。 概 括 起 来 就 是 ：（1）销售自产货物并同时提供建筑业劳务的混合销售（特殊混合销售）应分别核算、分别缴纳增值税和营业 税 ；（2）销售外购货物并同时涉及非增值税应税劳务的混合销售（普通混合销售）应视销售者的主营业务而定，从事货物的生产、批发或者零售的企业、企业性单位和个体工商户，应视为销售货物而缴纳增值税；其他单位和个人的混合销售行为，视为提供应税劳务，缴纳营业税。由于总承包合同可能涵盖销售自产货物、销售非自产货物、提供建筑安装劳务、提供其他服务（比如社会资本在项目运营过程中为PPP项目公司提供技术支持服务、咨询服务等），涉及到增值税和营业税，以及不同的税目税率。在没有全面完成“营改增”之前，对建筑安装劳务征收3%营业税，对其他劳务有些征收6%增值税、有些增收5%营业税。如果总承包企业对特殊混合销售没有分别核算，增值税的征管机关和营业税的征管机关有可能对增值税和营业税的应税收入作出矛盾的核定。或者同时提供适用同一个税种但不同税率的两种劳务或服务，由于没有分别核算而可能导致税务机关采用从高的税率。因此，总承包商应注意在总承包合同中将销售自产货物、销售非自产货物、提供建筑安装劳务、提供其他服务的各项金额分开列示。一、PPP项目建设的税务问题项目公司在建设期间的税务问题，其实是项目总包方和分包方的问题，而在PPP项目中，社会资本中的EPC企业大多承担了项目承包方的角色，也有很多社会资本作为项目的原材料供应商或服务供应商，比如特种沥青生产企业承接高速公路的PPP项目，钢结构生产企业承接体育场馆的PPP项目。如果只是单 纯 的原 材 料 供 应 或 者服务供应，税务处理相对简单，只要对照相应的税目分别缴纳增值税或营业税。比较复杂的情况出现在承包方既销售货物又提供劳务或者服务，比如生产特种沥青的企业还负责路面铺装、生产钢结构的企业还负责钢结构的吊装。这种销售模式中包含了货物销售和劳务或者服务的提供，而且销售货物与提供劳务服务往往是一个价值链条上紧扣的两个环节。由于销售货物和提供劳务服务可能分别涉及增值税和营业 税 ，因 此 这 种 销 售 模 式 在 税 法 上被 称为“ 混合销售”。2011年10月28日修订，2012年1月1日起施行的《中华人民共和增值税