十五五开局：基于底线思维的高度务实

2026年03月05日 “十五五”开局：基于底线思维的高度务实 证券研究报告 报告摘要： 林荣雄分析师SAC执业证书编号：S1450520010001linrx1@essence.com.cn 3月5日，全国两会进程中，李强总理向十四届全国人大四次会议作政府工作报告，对2025年工作进行回顾，并对2026年经济社会发展总体要求和政策取向进行了部署。作为“十五五”开局之年，今年发展主要预期目标是： 黄玮宗分析师SAC执业证书编号：S1450525070002huangwz1@essence.com.cn 整体层面：经济增长4.5%—5%，在实际工作中努力争取更好结果。就业方面：城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右。物价方面：居民消费价格涨幅2%左右。收入方面：居民收入增长和经济增长同步。贸易方面：国际收支基本平衡。农业方面：粮食产量1.4万亿斤左右。环境方面：单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右。 相关报告 春回大地买科技2026-02-23历史的“春节后”2026-02-11节后：卷土再来2026-02-082026新旧共舞：一定要注意“再均衡”2026-02-01“四大金刚”2026-01-25 整体而言，2026年政府工作报告作为“十五五”的开局蓝图，对今年经济增速目标的设定（4.5%—5%）更加富有弹性。这反映了决策层在“十五五”开局之年为调结构、防风险留出空间的意图，不再追求高增速，而是为应对外部摩擦预留“安全垫”。然而，虽然经济增速留有弹性和浮动空间，5.5%的失业率和1200万人以上的城镇新增就业则是坚守的稳民生底线。同时，赤字率连续两年定在4%，赤字规模达5.89万亿元。旨在通过中央政府背债来对冲地方化债压力及内需疲软。在物价方面，今年CPI目标仍维持在2%的低位水平，暗示了当前宏观环境下走出低通胀、修复资产负债表仍是货币政策的重要任务。 从2026年全国政府工作十大任务来看，今年将“着力建设强大国内市场”置于首位以强力对冲结构性需求不足。第二、三项任务聚焦“加紧培育壮大新动能”与“加快高水平科技自立自强”。在产业布局上，强调传统产业数字化转型与前沿未来产业（如具身智能、量子科技）培育并举；在研发机制上，强化新型举国体制及企业创新主体地位，旨在提升产业链供应链的自主可控水平。 结构层面，从近六年政府工作报告的词频分析来看，2026年政府工作报告突出的重点在于发展、质量、科技和安全。其中“发展”出现了147次，是2022年以来提及次数最多的一年，在“十五五”的开局之年，保持一定经济增长的重要性不言而喻。而我们看到“质量”和“科技”的出现次数创下近六年来的新高，这意味着高频提到的“发展”，并不是依靠传统房地产信用扩张和低效基建投资的发展，而是建立在“无效产能出清”和“科技赋能”之上的“有质量”的发展。另一方面，我们也要看到“安全”一词的出现次数同样创近六年新高，结合高层对于内外部形势的判断，政策的焦点或转向应对极端地缘博弈的“系统性安全”（涵盖供应链安全、金融安全、能源安全等等领域），这也体现在强调“发展”的过程中，决策层始终坚守的“底线思维”。 风险提示：政策落地不及预期，海外地缘格局变化超预期。 内容目录 1. 2026年政府工作报告要点解读................................................31.1.要点一：对当前内外部形势的判断更加清醒，直面结构性深层次矛盾....51.2.要点二：经济增长目标下调至4.5%—5%区间，务实进取且更注重发展质量.....61.3.要点三：财政政策积极加力且中央加杠杆特征明显，货币政策延续宽松但更重协同........................................................................61.4.要点四：建设强大国内市场战略地位提升，扩投资与促消费双管齐下..........61.5.要点五：加紧培育壮大新动能，打造“智能经济”新形态是产业升级核心........71.6.要点六：加快高水平科技自立自强，强化企业主体地位与科技金融赋能........71.7.要点七：持续深化重点领域改革，财税体制重构与统一大市场建设是主轴......71.8.要点八：更大力度保障和改善民生，系统性应对AI浪潮与人口变迁挑战.......8 图表目录 图1.2026年政府预期赤字率、赤字规模和GDP增速与历史对比......................3图2.2026年政府预期工作目标与历年目标对比....................................4图3.近六年政府工作报告全文重要词频统计......................................4图4.2026年政府十大工作任务与往年对比........................................5图5.历次政府工作报告对内外部形势的判断梳理..................................6图6.近年政府工作报告主要内容梳理对比........................................8 1.2026年政府工作报告要点解读 3月5日，全国两会进程中，李强总理向十四届全国人大四次会议作政府工作报告，对2025年工作进行回顾，并对2026年经济社会发展总体要求和政策取向进行了部署。作为“十五五”开局之年，今年发展主要预期目标是： 整体层面：经济增长4.5%—5%，在实际工作中努力争取更好结果。就业方面：城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右。物价方面：居民消费价格涨幅2%左右。收入方面：居民收入增长和经济增长同步。贸易方面：国际收支基本平衡。农业方面：粮食产量1.4万亿斤左右。环境方面：单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右。 对于今年政府工作的重点方向，我们总结如下： 货币财政政策方面：继续实施更加积极的财政政策，今年赤字率拟按4%左右安排，赤字规模5.89万亿元。拟发行超长期特别国债1.3万亿元，并安排地方政府专项债券4.4万亿元。继续实施适度宽松的货币政策，灵活高效运用降准降息等多种政策工具。新动能与产业体系：加紧培育壮大新动能，因地制宜发展新质生产力，建设现代化产业体系。实施产业创新工程，培育发展未来能源、量子科技、具身智能等未来产业。国内市场与内需：着力建设强大国内市场，设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金。安排超长期特别国债2500亿元支持消费品以旧换新。深化改革：纵深推进全国统一大市场建设，制定全国统一大市场建设条例。推进财税金融体制改革，深化零基预算改革，调整优化消费税征税范围、税率。高水平对外开放：以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，进一步扩大增值电信、生物技术、外商独资医院等领域开放试点。防范化解风险：着力稳定房地产市场，探索多渠道盘活存量商品房，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等。积极有序化解地方政府债务风险。 整体而言，2026年政府工作报告作为“十五五”的开局蓝图，对今年经济增速目标的设定（4.5%—5%）更加富有弹性。这反映了决策层在“十五五”开局之年为调结构、防风险留出空间的意图，不再盲目追求单一高增速，而是为应对外部摩擦预留“安全垫”。然而，虽然经济增速留有弹性和浮动空间，5.5%的失业率和1200万人以上的城镇新增就业则是坚守的稳民生底线。同时，赤字率连续两年定在4%，赤字规模达5.89万亿元。旨在通过中央政府背债来对冲地方化债压力及内需疲软。在物价方面，今年CPI目标仍维持在2%的低位水平，暗示了当前宏观环境下走出低通胀、修复资产负债表仍是货币政策的重要任务。 资料来源：Wind，国投证券证券研究所 结构层面，从近六年政府工作报告的词频分析来看，2026年政府工作报告突出的重点在于发展、质量、科技和安全。其中“发展”出现了147次，是2022年以来提及次数最多的一年，在“十五五”的开局之年，保持一定经济增长的重要性不言而喻。而我们看到“质量”和“科技”的出现次数创下近六年来的新高，这意味着高频提到的“发展”，并不是依靠传统房地产信用扩张和低效基建投资的发展，而是建立在“无效产能出清”和“科技赋能”之上的“有质量”的发展。另一方面，我们也要看到“安全”一词的出现次数同样创近六年新高，结合高层对于内外部形势的判断，政策的焦点或转向应对极端地缘博弈的“系统性安全”（涵盖供应链安全、金融安全、能源安全等等领域），这也体现在强调“发展”的过程中，决策层始终坚守的“底线思维”。 从2026年全国政府工作十大任务来看，今年将“着力建设强大国内市场”置于首位以强力对冲结构性需求不足。第二、三项任务聚焦“加紧培育壮大新动能”与“加快高水平科技自立自强”。在产业布局上，强调传统产业数字化转型与前沿未来产业（如具身智能、量子科技）培育并举；在研发机制上，强化新型举国体制及企业创新主体地位，旨在提升产业链供应链的自主可控水平。第四、五项任务围绕重点领域改革与高水平对外开放展开。内部改革聚焦全国统一大市场建设及财税金融体制重构，如深化零基预算改革、调整优化消费税，试图缓解地方财政矛盾及破除市场分割；外部开放则强调扩大服务业市场准入与主动对接高标准国际经贸规则，以应对外部经贸环境的变化。 1.1.要点一：对当前内外部形势的判断更加清醒，直面结构性深层次矛盾 报告指出，外部环境变化影响加深，地缘政治风险持续上升，世界经济动能疲弱，多边主义、自由贸易受到严重冲击。国内经济发展和转型中面临的老问题、新挑战仍然不少。新旧动能转换任务艰巨，供强需弱矛盾突出，市场预期偏弱，重点领域风险隐患较多。一些企业经营困难，群众就业和增收难度加大，部分地方财政收支矛盾突出，房地产市场仍在调整。一些干部抓高质量发展的能力不足、办法不多，有的政绩观存在偏差。 我们认为，报告对于内外形势的判断是极其清醒且客观的。外部环境较以往更为复杂多变，尤其是年内出现了美国而内部明确指出了“供强需弱”、“地方财政收支矛盾”及“政绩观偏差”等痛点。这种直面老问题与新挑战的态度，意味着2026年及“十五五”开局的重点工作，必将聚焦在扩大内需、实质性增收以及系统性解决财政困难等核心领域，并且将“牢固树立和践行正确政绩观”贯彻执行。 1.2.要点二：经济增长目标下调至4.5%—5%区间，务实进取且更注重发展质量 报告指出，今年发展主要预期目标是：经济增长4.5%—5%，在实际工作中努力争取更好结果；城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上；居民消费价格涨幅2%左右；通过改善总供求关系，推动价格总水平由负转正、消费价格合理温和回升。 我们认为，GDP目标由前三年的“5%左右”调整为“4.5%—5%”的区间，是有数据记录以来的新低，并非是对中国经济的信心不足，而是体现了决策层更加理性、务实的态度。这一调整不仅为调结构、防风险、促改革留出了更大的政策空间，也与中国中长期潜在经济增速相匹配。同时，CPI目标维持在2%左右，并明确提出推动物价“由负转正”，显示出治理通缩压力、提振市场信心是今年的重要宏观考量。就业目标保持不变，反映出稳就业依旧是宏观政策的底线要求。 1.3.要点三：财政政策积极加力且中央加杠杆特征明显，货币政策延续宽松但更重协同 报告指出，继续实施更加积极的财政政策。今年赤字率拟按4%左右安排，赤字规模5.89万亿元、比上年增加2300亿元。拟发行超长期特别国债1.3万亿元，持续支持“两重”建设、“两新”工作等。拟安排地方政府专项债券4.4万亿元...重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等。继续实施适度宽松的货币政策...灵活高效运用降准降息等多种政策工具。 我们认为，财政政策在力度上保持了相当的强度，且结构优化明显。赤字率连续第二年维持在4%的高位，中央加杠杆以减轻地方负担