固定收益点评：土储专项债：空间多大，影响几何？

固定收益点评 土储专项债：空间多大，影响几何？ 2025年用于土地储备项目的专项债累计发行524亿元，各地累计公布约1800亿土地储 备项目，发行进度偏慢。2024年10月12日，国新办发布会提到，下一步支持房地产市场 的财政政策主要有三，专项债用于土储、用好专项债来收购存量商品房用作保障房、优化完善税收。2025年以来，多地用于土储项目的专项债开始发行，目前，北京、广东、四川、湖南已先后发行，分别发行117亿元、307亿元、62亿元、94亿元，总计524亿元。目前16 省公布收购存量闲置土地资金规模超1800亿元，其中广东、山东、四川、江西和福建公布的规模居前，整体看土储专项债发行仍偏慢。而收购存量房用作保障房的专项债尚未开启发行，模式、规模和额度方面不确定性较大。 土储专项债的前世今生。土地储备是县级（含）以上国土资源主管部门依法取得土地、实施 证券研究报告固定收益 2025年04月16日 作者 分析师杨业伟 执业证书编号：S0680520050001 邮箱：yangyeweigszqcom 分析师春呓 执业证书编号：S0680524110001 邮箱：wangchunyigszqcom 相关研究 资产管护、组织前期开发、储存以备供应的行为，土储前期投入与土地出让金回收存在时滞， 由此产生了融资需求。2016年以前，土地储备融资来源主要为金融机构的信贷支持；2017年2019年，专项债成为土地储备新的融资来源，土储专项债大量发行；为调控房地产市场及引导资金投向基建领域，2019年9月，土储专项债被叫停；今年以来发行的用于土储项目的专项债，标志着新一轮土储专项债开启。 与上一轮土储专项债不同，本轮用于土储项目的专项债并非单一品种，并且募集资金优先收回闲置土地。上一轮发行周期中，土储专项债是专项债的一个品种，债券名称即为土地储备专项债。而本轮是在专项债中部分资金用于土储项目，从募集资金用途来看，除广东明确全部用于土地储备项目外，其他区域还用于一级开发、棚改项目等。此外，上一轮土储专项债 主要用于解决土储融资问题，募集资金用于新增土储，而本轮专项债资金优先用于收回收购闲置土地，确有需求的新增土地储备项目也应纳入土地储备计划。 土储专项债历史发行高峰在20172019年，发行期限以5Y为主，发行区域集中在财力强、土地出让规模大的省市。自2017年7月北京市发行第一支土地储备专项债以来，我国 共发行土地储备专项债506支，其中发行时间主要集中于20172019年，发行额分别为 240698亿元，605259亿元和645876亿元，分别占同期新增专项债发行额2574， 4369和3002。2019年9月，国务院常务会议土储专项债基本被叫停，但可以安排用于租赁住房建设的土地储备项目。2020、2022和2023年，每年仅有1支土地储备专项债发行。土储专项债的期限以5Y为主，占比达到858。从发行区域来看，土储专项债发行主要在土地出让规模大、地方财力较强的地区，如广东、江苏、浙江等。 预估今年投向土储的新增专项债规模大概率落在50008000亿元之间，上限11000亿 元。1）上限预估：20172019年土储专项债在新增专项债平均占比3315，2025年44 万亿元的新增专项债中，36万亿用于项目投资，以30估算，土储专项债上限为11万亿。 2）以专项债额度预估：目前广东、四川、山东披露收购闲置土地金额较大，加总为849亿 元，三地在20172019年发行土储专项债占比183，以此估算全国2025年发行用于土储 的专项债4638亿元。三地20172019年的发行高峰合计1301亿元，以此估算则2025年 额度为7107亿元。 土储专项债重启影响如何？首先，本次土储专项债优先用于收购闲置土地，有利于调节土地供需关系、促进土地和房地产市场企稳。根据估算，2024年末存量待开发土地的价值约 96万亿元，土储专项债按5000亿、8000亿、10000亿三档估算，分别盘活存量土地52、83、104，考虑到城投闲置土地未纳入，实际的占比将更低。其次，土储专项债有利于缓解房企和城投平台的流动性压力，预计城投平台更为受益。2021年2024年5 月，30个重点一二线城市成交的住宅用地中，有46的地块由城投公司竞得，同期城投拿地项目中全部开工地块仅20，城投拿地未开工面积预计33亿平方米，预计城投在额度 分配中较为收益。此外，土储专项债重启有利于解决“专项债”缺项目问题，加快专项债 发行速度。2020年之前，棚改和土储专项债是专项债的主要品种，随着土储专项债叫停和 棚改专项债发行缩量，近年来专项债“缺项目”的矛盾凸显，土储专项债重启，有利于加快专项债发行节奏。 风险提示：政策变化超预期、测算可能产生风险、数据滞后风险。 1、《固定收益点评：通胀依然弱，待降息降准》2025 0410 2、《固定收益定期：适当防守，静待权益企稳转债策略月报》20250409 3、《固定收益定期：信用行情逐步打开4月信用策略》20250409 请仔细阅读本报告末页声明 内容目录 12025年土地储备专项债发行重启，但节奏偏慢3 2土地储备专项债的前世今生5 21何为土地储备5 22土地储备融资模式演变5 23本轮土储专项债有何不同？8 3上轮土储专项债发行概览10 42025年土储专项债规模估算12 5土储专项债重启影响如何？13 风险提示15 图表目录 图表1：2025年以来发行的投向土储项目的新增专项债3 图表2：关于保障房的政策表述4 图表3：土地储备流程5 图表4：20102023年我国土地财政情况6 图表5：我国土地储备资金来源演变7 图表6：我国历年土地储备政策文件及要求（部分）8 图表7：2025年以来土储专项债与上一轮的用途存在差异9 图表8：2018年专项债用途分布10 图表9：2019年专项债用途分布10 图表10：20172024年我国土地储备专项债发行情况10 图表11：20172023年土储专项债发行期限分布11 图表12：20172023年各省、自治区、直辖市发行土储专项债情况（亿元）11 图表13：存量土地建筑面积估计13 图表14：2021年2024年各类房企拿地后开工率对比14 图表15：2025年以来新增专项债发行节奏中性偏慢14 12025年土地储备专项债发行重启，但节奏偏慢 2024年10月12日，加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展国新办新闻发布会提到，支持房地产市场的财政政策方面，下一步主要有三个方面，1）允许专项债券用于土地储备；2）用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房；3）及时优化完善相关税收政策。 今年以来北京、广东、四川、湖南先后发行土储专项债，目前总计524亿元用于土储项目。2024年11月，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》；2025年3月，自然资源部、财政部印发《关于做好运用地方政府专项 债券支持土地储备有关工作的通知》。政策推动下今年土储专项债陆续发行，2025年2 月18日，北京市发行今年首批带有“土地储备”类型项目的新增专项债，四只专项债发 行金额合计436亿元，其中117亿元用于土地储备项目，占比268。2月28日，广 东省发行的两只新增专项债共307亿元，全部用于土地储备。3月31日，四川发行两只 专项债共133亿元，其中621亿元用于土储项目。4月8日，湖南发行专项债94亿元，全部用于土储项目。 图表1：2025年以来发行的投向土储项目的新增专项债 债券简称 发行日期发行总额亿 发行人所属省级 本期专项债用于 土储项目数 土储项目（亿） 25湖南债05 202548 9415 湖南省 9415 80 25四川债15 2025331 281 四川省 281 1 25四川债17 2025331 1049 四川省 340 2 25广东债09 20250228 11404 广东省 11404 17 25广东债10 20250228 19315 广东省 19315 69 25北京债17 20250218 6467 北京市 1640 7 25北京债18 20250218 28156 北京市 7125 9 25北京债19 20250218 3322 北京市 2822 8 25北京债20 20250218 5688 北京市 100 1 合计 52442 194 资料来源：iFinD，中国债券信息网，国盛证券研究所整理 目前16省公布收购存量闲置土地资金规模超1800亿元，土储专项债发行仍偏慢。根据企业预警通最新统计，近半月以来，湖北、广西、安徽、陕西等省份陆续公布了收储项目进展，目前全国已有16省公示了收购存量闲置土地项目的具体信息，覆盖宗地1601 块，资金规模（含拟定）约185362亿元。其中广东、山东、四川、江西和福建公布的 规模居前，广东涉及214宗地、44008亿元，山东190宗地、23128亿元，四川187 宗地、17791亿元。 而收购存量房用作保障房的专项债尚未开启发行，模式、规模和额度方面不确定性较大。保障房属于“准公益”性质，收益有限，此前项目资金主要依靠保障性住房再贷款、中央财政补助等资金支持，2024年“517”新政央行设立了3000亿元保障性住房再贷款， 利率175，期限1年，可展期4次，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。此前，尚未发行过专项债用于收购存量商品房用作保障性住房，相对于土储专项债，收储专项债的模式、规模、额度分配等存在更大不确定性。 图表2：关于保障房的政策表述 分类 时间 会议政策 相关表述 3000亿保障性住房再贷款 2024年5月17日 国务院政策例行吹风会 中国人民银行设立3000亿元保障性住房再贷款。鼓励引导金融机构按照市场化、法治化原则，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房，按照贷款本金的60发放再贷款，预计将带动银行贷款5000亿元。利率175，期限1年，可展期4次，银行按照自主决策、风险自担原则发放贷款。所收购的商品房严格限定为房地产企业已建成未出售的商品房，对不同所有制房地产企业一视同仁。城市政府选定地方国有企业作为收购主体，该国有企业及所属集团不得涉及地方政府隐性债务，不得是地方政府融资平台，同时应具备银行授信要求和授信空间，收购后迅速配售或租赁。 2024年6月20日 住房城乡建设部召开收购已建成存量商品房用作保障性住房工作视频会议 市县要根据本地区房地产市场情况，综合考虑保障性住房实际需求、商品房市场库存水平等因素，按照“政府主导、市场化运作”的思路，自主决策、自愿参与。要坚持以需定购，准确摸清需求，细致摸排本地区保障性住房需求底数和已建成存量商品房情况，合理确定可用作保障性住房的商品房房源，提前锁定保障性住房需求。要坚持规范实施，防范各类风险，做到收购主体规范、收购过程规范、配售配租规范，做到收购的已建成存量商品房户型面积合适、价格合适、位置合适。要坚持用好金融支持政策，实现资金可平衡、项目可持续。 2024年8月2日 中国人民银行2024年下半年工作会议 防范化解房地产金融风险，落实好3000亿元保障性住房再贷款政策，促进加快建立租购并举的住房制度。 2024年9月27日 中国人民银行办公厅关于优化保障性住房再贷款有关要求的通知 为支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房用作保障性住房，进一步增强对金融机构和收购主体的市场化激励，中国人民银行决定对保障性住房再贷款有关事项进行调整优化。对于金融机构发放的符合要求的贷款，中国人民银行向金融机构发放再贷款的比例从贷款本金的60提升到100。 用好专项债收购商品房用作保障性住房政策 2024年10月12日 加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展国新办新闻发布会 支持收购存量房，优化保障性住房供给。考虑到当前已建待售的住房相对较多，主要采取两项支持措施：一项是，用好专项