城投转型启新篇，政策东风促发展——“十五五”城投转型机遇前瞻

大公国际：城投转型启新篇，政策东风促发展——“十五五”城投转型机遇前瞻 公用一部|费颖羊汝鸣 2025年4月3日 2025年作为“十四五”规划的收官之年和“十五五”规划的谋划编制之年，地方政府债务管理和城投企业转型迎来关键节点。2025年《政府工作报告》及相关利好政策为城投企业转型提供了多方面的支持。“十五五”开启在即，在这一关键的历史节点上，城投企业应当在持续关注城市运营、乡村振兴等领域的同时，聚焦人工智能、数字化以及绿色产业等新兴领域，抓住新时期城投转型机遇，进一步加快转型步伐。 （一）城投企业转型的利好政策分析 梳理2025年《政府工作报告》及近期政策，利好城投企业转型的有关政策如下： 动态调整债务高风险地区名单，科学分类、精准进行隐性债务置换与规范管理等政策，为城投企业加快转型创造了良好的政策环境。2025年《政府工作报告》提出“动态调整债务高风险地区名单”，按照“按照科学分类、精准置换的原则”做好地方政府隐性债务置换工作，并强调“加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解”，部分地区已提出申请退出重点省份名单计划，但局部地区债务结构性压力仍存，重点省份退名单、地区债务风险化解仍为下一阶段各地政府的重要任务。结合2025年1月发布的“35号文”补充政策“99号文”，城投企业的退平台进度将成为作为重点省份退名单的重要条件，地方政府需要统筹当地投融资平台转型进度，降低当地债务风险指标，从而兼顾化债和发展。 更加积极的财政政策目标，特别是地方政府专项债及超长期特别国债的投放，将为城投企业提供更好的经济环境和资金保障。2025年《政府工作报告》中明确提出2025年实施“更加积极的财政政策”的政策基调，2025年赤字率目标4%左右，同比上调了约1%，同时投放地方政府专项债及超长期特别国债，体现了政府对于促进经济发展的信心与决心。在此背景下，新的投资空间将被打开，地方经济发展获得新的活力，将为城投企业转型提供更好的经济环境和资金保障，助力城投企业加快转型升级进度。 产业转型与市场机遇方面，新质生产力的发展、科技创新和现代化产业体系建设等政策导向，为城投企业指引广阔的业务拓展方向。2025年《政府工作报告》提出“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”，意在立足区域发展，促进科技创新和产业创新协同并进。城投企业在转型路径制定时，可以积极参与现代化产业体系下的新兴行业与方向，如科技创新、绿色环保等领域，拓展多元化转型方向，参与战略性新兴产业的投资与运营，借此契机助力区域产业升级和实现自身转型发展。 （二）城投企业“十五五”转型前瞻 “十五五”开启在即，在这一关键的历史节点上，城投企业需抓住政策窗口，拓展多元转型路径，在向城市运营、乡村振兴等领域继续发力的同时，聚焦人工智能、数字化及绿色行业等新兴领域，推动产业升级、项目落地与区域经济协调发展。 城投企业需要加快剥离政府融资功能，通过优化业务结构、拓展市场化业务等方式提升自身盈利能力，实现从传统融资平台向市场化运营主体的转变。结合2025年《政府工作报告》，“十五五”期间城投企业转型机遇或将主要集中在以下方向： 1、继续向城市运营、乡村振兴等领域拓展发力 2025年《政府工作报告》提出2025年继续“大力提振消费”，城投企业可以依托过去基础设施建设的经验，发挥自身优势提供优质城市商业服务，通过整合资源促进乡村振兴与区域协调发展，优化营收结构，增强盈利能力，促进当地经济发展。具体发展路径如下： （1）服务居民生活需求与消费需求，提供优质城市服务。2025年《政府工作报告》中提到，未来一年要“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”，城投企业转型城市服务商，需紧跟市场需求的变化和消费升级的趋势，积极拓展城市商业服务等职责。通过打造特色商业街区、提升商业服务质量、引入新型消费业态等方式，转型城市服务商，激发城市消费市场的活力，满足市民日益增长的消费需求。 （2）促进乡村振兴与区域协调发展，发展乡村经济。2025年《政府工作报告》提到“支持发展现代设施农业”，此外中共中央、国务院发布的《进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》亦围绕粮食安全、城乡融合、乡村振兴等领域提出重点要求，城投企业可以结合自身丰富的工程建设与开发运营经验，在当地继续开展乡村振兴业务。特别是区县级城投企业可以利用自身投融资优势，通过市县合作、区域联动整合资源，加大农业振兴、农业关键核心技术攻关力度，建设现代化农业产业基地，打造产业集群。 2、践行ESG理念，融入绿色产业 2025年的《政府工作报告》中，多次提到了“绿色”一词，强调要“强化生态环境综合治理”、“推动重点行业节能降碳改造”。在环境污染治理如污水处理领域，新能源产业发展如风电、光伏领域，城投企业都可以发挥自身优势，结合当地产业，拓展经营业务，通过投资建设发展绿色产业实现转型。具体发展路径如下： （1）投身环境污染治理产业，提升城市环境质量。城投企业可以积极参与污水处理、垃圾处理等环保项目，提升城市环境质量。例如，天津城市基础设施建设投资集团有限公司近年来布局地热、光伏、生态环保等领域，聚焦污水、再生水等厂房建设与技术研发，促进了环境与水务板块收入持续增长，业务实力增强。 （2）发展绿色低碳领域，推动行业绿色转型升级。一方面城投企业可以利用自身资金、技术和资源优势，引进绿色节能企业如新能源企业的合作项目，通过股权投资与收购等方式拓展自身业务领域，推动相关产业发展。另一方面，城投企业结合自身基建经验，推动传统基建绿 色化转型，实现道路、水利等传统基建的全面绿色化改造；在项目建设过程中可逐步积累绿色行业领域经验。此外，城投企业亦可以借助绿色建筑及工程标的等拓展REITs、绿色债券等融资渠道。 3、聚焦人工智能与AI+、数字化等新兴领域，积极培育智慧城市、数字经济等新兴产业 2025年2月，国务院国资委召开中央企业“AI+”专项行动深化部署会，会议强调，国资央企要抓住人工智能产业发展的战略窗口期，强化科技创新，加速推进成果转化和产业化发展；分批构建重点行业数据集，做强做优数据产业；在编制企业“十五五”规划中将发展人工智能作为重点。2025年我国将发行1.3万亿元超长期特别国债，其中8千亿元用于加力支持重大战略项目、重点领域安全能力建设项目（又称“两重”项目），人工智能等领域将得到资金支持。城投企业可以积极建设人工智能专业特色园区等，聚焦“两重”项目，在数字化、科技化的时代潮流中实现转型升级。具体发展路径如下： （1）布局人工智能与AI+产业方向，推动传统行业智慧化转型。当下正处于人工智能飞速发展的起步期，AI+大模型、算力的部署对于企业的资金实力要求较高。城投企业可以依托其资源优势，部署人工智能算力中心等，拓展AI+产业及其支撑链条相关的业务方向，转型企业服务商和人工智能园区运营商，推动传统行业与科技结合，为当地经济发展及招商引资提供条件。同时，城投企业可通过对接部署大模型开发人工智能产业业务，例如科学城（广州）投资集团有限公司通过部署DeepSeek国产大模型，推出SCI-人工智能大模型一体机，为政企客户提供了高效、便捷的数智化解决方案。 （2）投资数字化等新兴领域，借助资源禀赋培育新兴产业。人工智能及AI+产业的发展依托于大量的数据资源，城投企业可整合政府资源、社会资本及自身资产，一方面牵头建立数据资产资源库，引导民营企业携手合作；另一方面，可以设立数字经济产业基金，投资数字化等新兴领域，孵化培育科技创新企业，带动当地数字经济发展。例如，安徽省科技厅、合肥市人民政府与合肥市产业投资控股（集团）有限公司等联合建设安徽省省内首个人工智能全产业链创新生态空间，带动人工智能众多优质项目及资源等整合汇集。 2025年，城投企业将继续前行在转型发展的快车道上。展望“十五五”，城投企业应当把握新时期赋予的转型契机，以更加坚定的步伐迈向市场化、现代化运营的新征程，为区域经济的繁荣与可持续发展贡献力量。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。