制定公平有效的税收征收立法

税法税法 技术说明技术说明 制定公平有效的税收征收立法 艾文奥，布兰登克劳利，科里希尔利，莉迪亚索弗罗纳，克里斯托夫瓦泽热格斯 注2025001 税法技术手册 制定公平有效的税收征收立法 由IrvingAw，BrendanCrowley，CoryHillier，LydiaSofrona和ChristopheWaerzeggers编写 2025国际货币基金组织 制定公平有效的税收征收立法 注意2025001由IrvingAw，BrendanCrowley，CoryHillier，LydiaSofrona和ChristopheWaerz eggers准备 出版物目录数据国际货币基金组织图书馆 姓名：AwIrving，作者。CrowleyBrendanDaniel，作者。HillierCory，作者。SofronaLydia，作者。WaerzeggersChristophe，作者。国际货币基金组织，出版社。 标题：制定公平有效的税收征收立法IrvingAwBrendanCrowleyCoryHillierLydiaSofrona和Christophe Waerzeggers 其他标题：税法技术笔记。 描述：华盛顿特区：国际货币基金组织，2025年。2025年3月。包含参考文献。标识符：ISBN： 9798229004756（纸质） 9798229004886ePub 9798229004909WebPDF 主题：LCSH税收征收法律和法规税制法律和法规分类：LCCHJ3245A92025 免责声明所表达的观点是作者（们）的个人观点，并不一定代表国际货币基金组织（IMF）、其执行董事会或IMF管理的观点。 推荐引用啊，欧文，布兰登克劳利，科里希尔利，莉迪亚索弗洛娜，以及克里斯托夫瓦泽热格斯。2025。“为公平有效的税收征管立法。”国际货币基金组织，华盛顿特区，2025年税务法律技术报告2025001。 出版物订购可以通过在线或邮寄方式进行：国际货币基金组织，出版物服务POBox92780，华盛顿特区20090，美国T12026237430publicationsIMForgIMFbookstoreorgelibraryIMForg 作者们想对来自AlessandroGullo和CarineChartouni的有益评论以及来自国际货币基金组织财政事务部门的许多同事的评论表示感谢，还要感谢劳拉巴特女士（她在纽约大学实习期间）的评论。本税法注释不应被视为代表国际货币基金组织的观点。本税法注释中表达的观点是作者的观点，并不一定代表国际货币基金组织或其政策。 内容 概览iv 摘要v 鼓励自愿纳税1保护性措施 补偿和分期付款安排4强制税收回收1豁免和核销 7附录1样本保护条款2危机事件 10附录2样本强制回收条款2 14 税务留置权 4资产保护4税务清税 证明4欺诈性转让 5管理人及其他保管安排 5旅行限制 6争议金额的收取 6 从第三方恢复7扣押 8实体管理者 和控制成员的间接责任9 概述 公平有效的税收征管对于任何税收体系在增加收入方面至关重要，应当得到适当的立法。纳税人自愿缴纳税款始终是首选，并且应该通过税收程序法律框架得到鼓励和支持。然而，法律也应提供保护措施，以防止纳税人通过将自己或其资产置于税务机关的管辖之外来挫败税收征管努力。作为最后的手段，税务机关应能够通过不同的立法措施迫使纳税人或某些第三方偿还未清的税款。然而，这样的权力应辅以足够的保护措施，以确保纳税人的权益。 本报告重点关注在设计支持公平和有效征税的法律条款时应考虑的关键问题。 ExecutiveSummary 税收未支付可能有几个原因，例如缺乏税收确定性或对不合规行为的无效威慑。这些问题可以通过在实质性和程序性税收立法中设计全面、明确和简单的规则来解决，通过建立一个设计良好的预先税收裁决制度，以及一个有效的利息和税收罚款制度。 然而，也可能存在纳税人虽然愿意缴纳税款，但由于财务限制或其他困难而无法缴纳税款的情况。在税收立法中可以部署多种机制来协助纳税人支付税款。可以将政府欠纳税人的贷款或金额用于抵消纳税人的税负。如果抵扣不足以消除税负，税务机关还可以选择提供支付便利，如分期付款安排。 税务法规应包含多种防护措施，以防止违规纳税户阻挠税款的征收。在特定情况下，税款清讫机制可能有帮助，但不应对纳税人造成不适当的负担或妨碍合法交易。 税收立法还应包含必要措施，以防止纳税人将其资产转移到税务管理部门无法触及的范围之外，并采取适当的保障措施。通过适当的抵押登记制度支持的税收抵押权可以有效地保障税务管理部门对不合规纳税人财产的追索权。指令第三方持有纳税人资产的人避免处理这些资产的权利可以预先适用，在税收责任尚未到期的情况下，因此应伴随适当的保障措施以防止滥用 。税务管理部门在税收征收目的上忽视不合规纳税人资产欺诈转让的能力，不应使真实转让无效。针对有未清偿税收负债的纳税人的旅行限制令也可用于防止不合规纳税人自行脱离司法管辖，但须受特定司法管辖区宪法限制和适当的程序保障。纳税人就争议的税款金额部分付款可以减轻在争议出现时的一些不可恢复风险，但必须精心设计，以确保对有合法案件的贫困纳税人公平。 最后，税收立法应提供强制税收收回的途径，作为最后手段的措施。在税收债务相对于其他债务的超级优先地位降低的情况下，采取其他形式的强制收回措施的重要性增加。这包括：（1）直接从欠债或即将欠债给纳税人的第三方收回税收债务的能力，包括雇主和银行；（2）扣押和出售纳税人资产的权利；（3）对实体管理人员和控制成员施加连带责任。鉴于这些措施具有侵入性，其设计应特别谨慎，以保障纳税人和善意第三方的合法权益税收管理部门应适当地使用这些工具，通常在采取更具侵入性的措施之前优先考虑较不侵入的措施。已无法收回的税收债务应能够被核销，但核销过程应谨慎规范，以确保适当的透明度和问责制。 关于与保护措施或强制纳税支付措施相关的权力设计受多种因素影响。这些因素包括一个司法管辖区在整体债务回收方面的法律规定的制定和有效性、法院系统在授权使用权力时避免造成不必要延误的能力和容量、每个具体权力的性质以及其对纳税人或第三方造成的负担。在适当的情况下，可能更倾向于依靠一个国家法律框架内已经发展完善的更广泛的债务回收规定 ，而不是引入针对税收债务的特殊权力。一个国家最终采纳的任何保护性和强制回收规定的形式，都需要考虑该国的具体法律传统和制度包括任何宪法和其他相关国内法律。1以及其政治和行政结构以及财政政策。 在税务管理部门和法院系统在应用追回措施间分配权力的问题上，类似的考量也适用。尽管这很大程度上取决于具体国家的状况，但必须在框架的高效管理和充足的以及及时的纳税人保护之间找到平衡，包括有效的申诉系统。关键的设计考虑因素包括法院在更广泛的措施中发挥更积极的作用，以及确保对税务管理部门采取的措施的司法审查权。 在制定保护性或强制性恢复措施时，应采取适当的安全措施，以确保权力不被滥用。设计适当的安全措施的关键考虑因素包括：（1）关于收集和恢复权力的明确法律框架，最好是纳入单独的税收程序法中，以确保对所有税收债务的统一适用；（2 ）在措施应用中的稳健治理结构，包括明确和透明的 1例如，普通（民法）法、行政法、破产法以及民事和行政程序法。 行使自由裁量权的条件；（3）法定征收程序框架，包括确保纳税人能迅速获得针对追回措施的紧急救济途径；以及（4）分阶段、比例适用更多侵入性措施，包括在适当情况下由法院对所采取措施进行监督。 在更广泛地统一税收程序，尤其是在由同一税务机关管理的情况下，存在明显的优势。在所有税种中统一税收程序极大地提高了整个税制的透明度和可预测性，从而进一步支持自愿遵守。这种方法还有助于税务机关制定现代税收征收和债务管理政策和流程，这些政策和流程在其管理的所有类型税收中都是一致的。最后，它降低了税法的总体复杂性，无论选择的立法工具如何（例如，关于税收程序的单一法律或税法代码中单独章节对所有相关程序规则的编纂）。 样本规定旨在说明本笔记中讨论的法律技巧。附录中包含了“保护措施”部分讨论的一些样本保护措施，而附录2则说明了“强制税款收回”部分讨论的强制收回条款。这些样本规定在性质上是通用的，且简化和概括，并未考虑任何特定税种和更广泛的法系的个别情况。 本报告的剩余部分如下组织。“鼓励自愿缴纳税款”部分涵盖了鼓励纳税人自愿缴纳税款的立法方法。“保护措施”部分讨论了一些常见的保护措施，这些措施可以防止纳税人或其资产逃离税务机关的管辖范围。“强制追缴税款”部分考虑了可以用来强制纳税人或某些第三方缴纳税款的常见立法工具。本报告还简要讨论了危机时期的税款征收，重点关注在COVID19大流行期间吸取的教训。 鼓励自愿纳税 税收总是以自愿方式从纳税人那里收取为佳。一套精心设计的激励措施和惩罚措施对于推动自愿和及时的纳税至关重要。促进自愿遵从的一个关键方法是在国内税收立法中建立一个有效的利息和税收惩罚制度（WaerzeggersHillier和Aw2019）。预先税收裁定制度也有助于鼓励自愿纳税（Waerzeggers和Hillier2016）。本节讨论了支持自愿遵从的税收系统的其他法律设计特征。 抵消和分期安排 在采取更激进的征收措施例如扣押欠税人的财产之前税务机关通常会首先采取措施抵消欠税，或考虑向债务人提供支付便利。抵消通常应用于可能应偿还给纳税人的税款退还和其他贷方余额（包括增值税）。通常将采用具体法律规定来支持抵消金额的行为。该规定应设计为与可能适用于债务抵消的任何一般（民法）规定适当互动。它通常使任何应归纳税人所有的贷项、退款或其他金额可以被税务机关应用于抵消、扣除或以其他方式处理，以全部或部分减少纳税人的未缴税债务。虽然可以考虑进一步扩大将税债抵消其他应向纳税人支付的公共资金的可能性，特别是在这些非税支付也由税务机关管理的情况下，但根据此类非税权益的性质，可能需要采取安全措施（例如，避免涉及社会福利支付的困难情况）。 通常，有未缴税款的纳税人愿意缴纳税款，但即使考虑了抵消，他们也无法立即支付全部金额。因此，税务机关应具备授予支付延期或与这类纳税人达成更灵活的分期付款安排的能力。分期付款安排可以是应纳税人要求个案处理，或者通过行政或法定分期付款计划，纳税人无需申请即可使用，但需满足某些条件。在任何情况下，这些安排都应有一个明确的法律依据，并受透明程序的约束，同时应辅以行政指导，为纳税人解释在什么情况下可能提供分期付款安排。例如，在税务机关根据纳税人编制的财务报表确定，如果纳税人一次性支付税款债务，他们将面临真正的困难而非仅仅是不便的情况下，可以考虑分期付款安排。税务机关还应具备权力，根据明确的风险评估标准（尤其是长期分期付款的情况），要求纳税人提供抵押品或其他形式的担保，作为延迟或分期付款安排的条件。 由于分期付款安排代表着税收收入的延期收取，通常有必要对税收债务的滚存余额收取利息，以保持税收金额的实际价值并维护横向公平。然而，一些国家为了鼓励通过包括电子方式在内的立即支付本金，免除全部或部分应计利息。2一项成本效益分析是必要的，以权衡放弃的利息与将纳税人转移到电子支付系统的利益，相较于税务官员的人工处理，这可能更容易也更便宜。在设计此类系统时，可以通过为税负较重的纳税人，例如企业纳税人，规定更少的无息分期付款，从而限制放弃的利息金额。 在设计分期付款安排或计划时，应考虑分期的数量和频率，以及分期付款期限以及逾期未付分期付款的任何后果。一般规则是，分期数量和分期付款期限应保持在最少的必要范围内，以方便自愿缴纳税收。还通常要求纳税人在参与分期计划前，必须符合他们的纳税申报义务。尽管收取逾期付款利息可以保持税收金额的现值，但延迟缴纳税款会对预算的现金流产生影响 ，尤其是当分期跨越财政年度时。此外，在无需抵押担保的情况下，较长的分期付款期限会带来更高的违约和非收取税收的风险。如果在纳税人未支付任何分期付款时，通常还规定所有未付税款立即全部支