2025年《政府工作报告》解读：以促内需和发展新质生产力为重点助力经济增长

2025年《政府工作报告》解读：以促内需和发展新质生产力为重点助力经济增长 金晓雯，PhD，CFA首席宏观分析师xiaowen_jin@spdbi.com(852) 2808 6437 2025年3月5日 经济增速目标与去年持平，彰显了政府稳增长的决心。2025年《政府工作报告》（简称《报告》）再次将经济增速目标制定在5%左右，符合市场预期。在外部环境更趋复杂严峻，多边贸易体制受阻的背景下，这一目标的设立彰显了政府稳定经济增速的决心。城镇新增就业人数和调查失业率目标亦均与去年持平，分别制定在1200万人以上和5.5%左右。我们用就业目标逆推得出，要达到1200万人以上的新增就业需要至少4.8%的经济增速支持。此外，CPI通胀率目标下调1个百分点，首次被放在2%左右。 政策刺激延续中央经济工作会议定调，再次强调提振消费引领的扩大内需政策。财政预算体现了更加积极的政策取向。4%的预算赤字率达到了我们预测区间的上限，这也是在2020-2021两年疫情特殊时期外，财政赤字率首次制定在3%以上。再加上增加的地方政府专项债和超长期特别国债、用于补充银行资本金的特别国债额度，新增政府债务规模较去年增加2.9万亿元。相当于约2%GDP的财政刺激扩张远高于2024年的0.9%。在具体资金的使用上，全方位扩大国内需求、尤其是提振消费依然是重点所在。今年用于支持消费品以旧换新的特别国债发行规模较去年翻倍，至3000亿元。中央预算内投资亦较去年亦增加350亿元到7350亿元。“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力”的财税体制改革值得期待。货币政策重申“适度宽松”和“适时降准降息”的政策取向，并细化重点支持领域。我们期待央行优化和创新结构性货币政策工具，以支持楼市股市、提振消费、科技创新和民营企业等领域，并维持全年20-30个基点的降息和50-100个基点降准的基本判断。 《报告》亦明确了今年的工作任务和改革方向。在房地产政策上，《报告》在重申中央经济工作会议表述的基础上，增加了“拓宽保障性住房再贷款使用范围”，“有效防范房企债务违约风险”等具体要求，值得关注。而化解地方政府债务风险行动的继续推进或有助于地方政府腾出空间支持投资。此外，科技创新和产业升级（尤其是人工智能和大模型）、稳外贸稳外资亦将是今年改革的重头工作。最后值得注意的是，今年的《报告》在支持资本市场方面的着墨有所增加。 投资风险：后续政策刺激和政策成效不及预期；消费复苏乏力；特朗普执政下的中美关系风险，尤其在贸易方面。 2025年《政府工作报告》解读：以促内需和发展新质生产力为重点助力经济增长 （一）经济目标 与市场预期一致，经济增速目标再次制定在5%左右（图表2），彰显了政府稳增长的决心。《报告》提到制定该目标是“综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能。……既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接”。李强总理在回顾2024年工作的时候也提到当前“外部环境更趋复杂严峻，可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击”；“世界经济增长动能不足，多边贸易体制受阻”等面临的挑战，指出“实现这些目标很不容易，必须付出艰苦努力”，而去年的措辞为“实现今年预期目标并非易事，需要政策聚焦发力、工作加倍努力、各方面齐心协力”。 城镇新增就业人数和调查失业率目标亦均与去年持平，分别制定在1200万人以上和5.5%左右（图表1）。我们用就业目标逆推了就业目标隐含的经济增速目标：去年的新增就业和实际GDP增速数据表明，1个百分点的GDP可以创造251.2万人新增就业。要达到1200万人以上的新增就业需要至少4.8%的经济增速支持。 与此同时，CPI通胀率目标下调1个百分点到2%。这也是设立通胀率目标以来首次制定在3%以下（图表3）。《报告》指出其目的在于“通过各项政策和改革共同作用，改善供求关系，使价格总水平处在合理区间”。 资料来源：同花顺、《政府工作报告》、浦银国际 资料来源：同花顺、《政府工作报告》、浦银国际 （二）政策刺激 政策刺激基调基本与去年12月的中央经济工作会议一致，不过进一步强化宏观政策民生导向。《报告》重申了实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策。不过，此次《报告》特别添加一段关于“强化宏观政策民生导向”的内容。具体内容包括“经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费，以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业升级……支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励”。在政策的制定和实施上，《报告》要求“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”。此外，《报告》亦体现了政府对市场的重视，提出要“注重倾听市场声音，协同推进政策实施和预期引导，塑造积极的社会预期”。 财政预算体现了更加积极的政策取向。财政赤字率被制定在4%左右（去年两会目标：3%；浦银国际预测：3.5%-4%，图表4），达到了我们预测区间的上限。这也是在2020-2021两年疫情特殊时期外，财政赤字率首次制定在3%的隐性红线之上。赤字规模为5.66万亿元，较去年增加1.6万亿元。一般公共预算支出规模比上年增加1.2万亿元。 在债券额度方面，地方政府专项债额度增至4.4万亿元（去年额度：3.9万亿元；浦银国际预测：4.2-4.5万亿元，图表5），超长期特别国债额度增至1.3万亿元（去年额度：1万亿元；浦银国际预测：1.5-2万亿元）。两者额度加总后亦处在我们预测的区间内。《报告》特别提到新增的专项债额度将“重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款”。此外，去年9月就已经预告的用于支持国有大型商业银行补充资本的特别国债发行规模也终于确定，在5000亿元。《报告》提到今年合计新增政府债务规模较去年增加2.9万亿元，相当于约2%GDP的财政刺激扩张远高 于2024年的0.9%GDP。若不计入5000亿元补充银行资本金的特别国债，财政刺激扩张规模亦达到1.7%GDP。 在具体资金的使用上，全方位扩大国内需求、尤其是提振消费依然是重点所在。《报告》要求“促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。” 在促消费方面，在1月宣布扩容消费品以旧换新政策后，《报告》披露将安排3000亿元超长期特别国债用于支持“消费品以旧换新”，规模较去年的1500亿元翻倍。我们相信这一政策将继续发挥促进今年耐用品消费的关键作用，支持资金规模而后或根据经济情况择机加码。在中央经济工作会议预告的“推动中低收入群体增收减负”方面，《报告》在城乡居民基础养老金最低标准和居民医保人均财政补助标准分别提高20元和30元（两者均和去年持平）的基础上，再提高5元基本公共卫生服务经费人均财政补助标准。此外，《报告》亦强调了“加快数字、绿色、智能等新型消费发展。释放文化、旅游、体育等消费潜力。完善免税店政策”。 在稳投资方面，今年中央预算内投资较去年增加350亿元到7350亿元。《报告》要求“用好超长期特别国债，更大力度支持‘两重’建设”，并“加大服务业投资力度”。《报告》亦提出要“优化地方政府专项债券管理机制，实施好投向领域负面清单管理、下放项目审核权限等措施”。 资料来源：同花顺、《政府工作报告》、浦银国际 资料来源：同花顺、《政府工作报告》、浦银国际 货币政策重申“适度宽松”的政策取向，并细化重点支持领域。除了重申中央经济工作会议提到的“发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”之外，《报告》亦要求要“优化和创新结构性货币政策工具”，增强对几大领域的重点支持，包括“更大力度促进楼市股市健康发展”、“加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持”。《报告》亦提到要“强化融资增信和风险分担等支持措施”。我们期待在去年10月住建部发布会就提到的支持收购存量土地的专项再贷款的设立（初始规模可能在3000亿元）。此外，根据《报告》的表态，央行或优化或创造结构性工具用于支持股市、民企、科技创新和提振消费。我们维持全年20-30个基点的降息和50-100个基点降准的基本判断。 （三）工作任务和改革方向 房地产政策上再次强调推动行业止跌回稳。《报告》在重申中央经济工作会议表述的基础上，增加了“拓宽保障性住房再贷款使用范围”，“有效防范房企债务违约风险”，“适应人民群众高品质居住需要，完善标准规范，推动建设安全、舒适、绿色、智慧的‘好房子’”等具体要求。尤其是政府对房企债务风险的强调值得关注。从高频数据来看，今年开年以来，房产销售复苏动能得以延续。我们相信房地产政策仍将继续双管齐下，直到行业企稳。 对化解地方政府债务风险提出更具体任务要求，包括：（1）优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间。（2）做好地方政府隐性债务置换工作。（3）完善政府债务管理制度。（4）加快剥离地方融资平台政府融资功能。我们相信化债行动的继续推进将有助于地方政府腾出空间支持投资。 科技创新和发展新质生产力依然是重点工作。商业航天、低空经济等新兴产业以及生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业被特别提及。为了支持培育创新型企业，《报告》亦提出要“促进专精特新中小企业发展壮大，支持独角兽企业、瞪羚企业发展”。在DeepSeek横空出世之后，《报告》在重申“持续推进‘人工智能+’行动”的基础上，亦提出将“支持大模型广泛应用”。此外，《报告》明确提出将“促进平台经济规范健康发展，更好发挥其在促创新、扩消费、稳就业等方面的积极作用”。科技创新或为今年稳经济增长工作赋予额外动能。 在推动传统产业提升上，报告提出“加快制造业重点产业链高质量发展，强化产业基础再造和重大技术装备攻关，深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程”。我们相信对设备更新的政策支持将继续支撑今年的制造业投资增速。 在对外开放上，《报告》强调扩大高水平开放，积极稳外贸稳外资。报告提出“无论外部环境如何变化，始终坚持对外开放不动摇”。在多边贸易体制受阻的外部环境下，政府将“加大稳外贸政策力度，支持企业稳订单拓市场”。为了鼓励外商投资，《报告》提出将“推进服务业扩大开放综合试点示范，推动互联网、文化等领域有序开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点”，并鼓励“外国投资者扩大再投资”。 对深化财税金融体制改革做更详尽部署。《报告》提出“开展中央部门零基预算改革试点”。而去年7月31日国新办发布会提出“考虑推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”之后，“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力”这次也被写入了《政府工作报告》中。我们期待相关工作的进展。 今年的《报告》在支持资本市场方面的着墨似乎有所增加。在中央经济工作会议“深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市”表述的基础上，《报告》要求要“加强战略性力量储备和稳市机制建设”，“改革优化股票发行上市和并购重组制度。加快多层次债券市场发展”。 免责声明 本报告之收取者透过接受本报告（包括任何有关的附件），表示及保证其根据下述的条件下有权获得本报告，且同意受此中包含的限制条件所约束。任何没有遵循这些限制的情况可能构成法律之违反。 本报告是由从事证券及期货条例(香港法例第571章)中第一类(证券交易)及第四类(就证券提供意见)受规管活动之持牌法团–浦银国际证券有限公司（统称“浦银国际证券”）利用集团信息及其他公开信息编制而成。所有资料均搜集自被认为是可靠的来源，但并不保证数据之准确性、可信性及完整性，亦不会因资料引致的任何损失承担任何责任。报告中的资料来源除非另有说明，否则信息均来自本集团。本报告的内容涉及到保密数据，所以仅供阁下为其自身利益而使用。除了阁下以及受聘向阁下提供咨询意见的人士（其同意将本材料保密并受本免责声明中所述限制约束）之外，本报告分发给任何人