《大国博弈》系列第七十八篇：从减税视角出发，特朗普后续关税力度几何？

2025年2月20日 总量研究 从减税视角出发，特朗普后续关税力度几何？ 《大国博弈》系列第七十八篇 要点 作者 分析师：高瑞东 执业证书编号：S0930520120002 01056513108 gaoruidongebscncom 分析师：赵格格 执业证书编号：S0930521010001075523946159 zhaogegeebscncom 联系人：周欣平 01057378026 zhouxinpingebscncom 相关研报 如何看待美中加墨本轮关税交锋？《大国博弈》系列第七十七篇（20250206） 野心与现实：特朗普首日新政评述《大国博弈》系列第七十六篇（20250121） 穿越危机启示录：日本50年资产价格复盘 《大国博弈》系列第七十五篇（20250109） 如何看待拜登政府新一轮半导体出口管制落地？《大国博弈》系列第七十四篇 （20241203） 特朗普“美国优先”的推手与实现路径 《大国博弈》系列第七十三篇（20241130） 从拜登到特朗普，总统换届交接进展如何？ 《大国博弈》系列第七十二篇（20241126） 特朗普第一任期，中美交锋全复盘《大国博弈》系列第七十一篇（20241121） 特朗普重返白宫，如何冲击世界《大国博弈》系列第七十篇（20241106） 特朗普政策如何影响美国通胀《大国博弈》系列第六十九篇（20241025） 2024年美国大选结果何时出炉《大国博弈》系列第六十八篇（20241024） 核心观点： 2025年2月中旬，众议院预算委员会通过《2025财年预算决议》，特朗普的减税 议程迈出第一步。决议要求：延长2017年特朗普首个任期内出台的减税条款，计 划在未来十年减税45万亿美元，强制性支出需合计削减2万亿美元，部分支出需 控制增幅，未来十年共削减政府开支15万亿美元。此外，决议要求将债务上限提 高4万亿美元，按当前美国政府支出水平，下一轮债务上限谈判将推迟到2026年中期选举后。 从减税视角出发，特朗普后续关税的力度几何？减税法案将通过“预算调解”程序推进，避开参议院民主党阻挠，但要求不得增加长期赤字。从《2025财年预算决议》看，未来十年内扣除减支后的财政缺口为3万亿美元，假设实现1万亿美元 的减支目标，则减税带来的十年内财政缺口为2万亿美元，约2000亿美元年。但现阶段对加墨两国加征25关税，对华加征10关税仅能带来约1000亿美元年的财政收入，指向现有关税水平并不足以满足减税政策的财政平衡要求，后续特朗普或进一步提高关税，极端情况下，不排除将取消中国最惠国待遇纳入减税法案的可能性。 一、众议院推进《2025财年预算决议》：减税法案迈出第一步 2025年2月13日，众议院预算委员会以21票赞成、16票反对结果，将《2025财年预算决议》（下文简称《决议》）提交众议院全体审议，特朗普的减税议程迈出第一步。《决议》核心内容主要为三方面： 第一，延长2017年特朗普首个任期内出台的减税条款，计划在未来十年减税45万亿美元。从规模看，减税规模略低于此前CBO预测，反映出共和党对于财政赤 字扩张的慎重。2025年2月，CBO预测特朗普减税政策将在未来10年导致联邦政府减少5万亿美元至112万亿美元的税收，本次共和党提出的45万亿美元的减税规模处于CBO预测的下限。 第二，为控制财政赤字，强制性支出需合计削减2万亿美元，部分支出需控制增 幅，未来十年共削减政府开支15万亿美元。为减少政府债务负担，《决议》对政 府减支做出要求，其中，要求医保、社保、食品援助等政府强制性支出削减2万亿 美元，如无法满足，则45万亿美元的减税额度就会被相应压缩以弥补差额，引入动态调整机制是争取共和党保守派支持的关键。此外，军事、国土安全、司法等委员会则要控制赤字增加幅度，未来十年增幅分别不超过1000亿美元、900亿美元、1100亿美元。 其中，根据《决议》，减支主要依靠削减食品、医疗以及教育方面的补助，并要求相关委员会在2025年3月27日前提交执行报告。（1）众议院农业委员会，要求十年内削减不少于2300亿美元支出，该机构主要负责美国食品券和农业补贴的发放。（2）众议院能源与商业委员会，要求十年内削减不少于8800亿美元支出，该机构负责监管美国的医疗补助（Medicaid）和部分医疗保险（Medicare）。（3）众议院教育和劳动力委员会，要求十年内削减不少于3300亿美元支出，或与美国的学生贷款计划相关。 第三，为解决政府债务上限问题，将债务上限提高4万亿美元。相较于2024年12月，特朗普表态支持废除债务上限的提议更具有可行性。考虑到2024财年美国政府赤字为18万亿美元，简单推算提高4万亿美元的债务上限可支持约2年的财政支出需求，也即下一轮债务上限谈判将推迟到2026年中期选举后。 图1：2025年2月，CBO对特朗普减税规模预测，未来十年在511万亿美元左右 政策 最低预估 最高预估 延长减税与就业法案 39万亿美元 48万亿美元 提供SALT救济 2000亿美元 12万亿美元 削减小费税 1000亿美元 5500亿美元 削减加班费税 2500亿美元 30万亿美元 削减社会保障税 5500亿美元 15万亿美元 削减国内生产税 1000亿美元 2000亿美元 减少体育场馆业主的税收优惠 1000亿美元 250亿美元 合计规模 50万亿美元 112万亿美元 资料来源：CBO，光大证券研究所；注：所有数字均四舍五入到最接近的500亿美元。削减加班费最低预估假设为每月20小时的加班费免征所得税（但不免征工资税），额外的加班费仍需纳税。社保税最低预估假设为政策制定者停止对用于医疗保险的部分福利的35征税，但保留对用于社会保障的部分福利的50征税。减少体育场管业主的税收优惠最高预估为节 省不到250亿美元。 二、特朗普减税法案未来将如何落地？ 众议院预算委员会通过《2025财年预算决议》只是第一步，减税仍面临阻力。民主党方面，反对削减福利支出与对富人减税，例如，预算委员会民主党成员布伦丹博伊尔BrendanBoyle表示“共和党的计划是糟糕的政策，背叛中产阶级，不仅削减了数百万美国人所依赖的关键项目，同时增加数万亿美元赤字，以资助大型企业和亿万富翁”。此外，众议院民主党领袖哈基姆杰弗里斯HakeemJeffries抨击该计划是向“亿万富翁和富有企业”提供资金。 共和党方面，保守派仍希望削减更多的强制性支出。例如，预算委员会共和党成员奇普罗伊（ChipRoy）表示，需要削减25万亿美元的支出，高于《决议》中列出的削减2万亿美元强制性支出的目标，“还有很多问题没有得到解答”。此外，前众议院自由核心小组主席斯科特佩里（ScottPerry）也表示预算决议“是一个起点，有改进的空间”。 考虑到目前共和党在众议院仅以2182151、在参议院以53：472的较小优势领先，减税法案预计将通过“预算调解”程序推进，避开参议院民主党阻挠。一般而言，“预算调解”程序（Reconciliation），被用于绕过参议院冗长议事 （filibuster）的阻挠，使得立法提案在参议院达到简单多数（50票以上）即可通过，不需要获得正常通过法案所需的60票，控制参众两院简单多数席位的党派理论上可以单边通过对于财政有重大影响的法案。 但“预算调解”程序的使用受到严格控制，“伯德规则”限定了预算调和法案适用的范围，特别是带来长期财政收支大额缺口的措施。其中，规则适用的法案不能增加所涵盖的期限（通常为10年）之外任何一年的赤字，除非法案的其他条款可以抵消相应的支出。这意味着特朗普减税法案若想要借助“预算调解”程序通过，需提供减税的资金来源，而为了抵消减税带来的财政赤字，大概率要求共和党提高关税、削减财政支出，前者特朗普已经借助行政命令快速落地，后者将在政府效率部门（DOGE）指导下完成。 从政策推进的时间看，预计减税法案的草案最早在2025年年中发布，下半年 交由两院审议后通过，整体节奏类似于2017年。考虑到民主党的反对，以及 共和党内保守力量对削减政府开支的强硬诉求，减税法案推进仍面临阻力，距 离正式落地仍需要时间。（详见2025年1月21日外发报告《野心与现实：特朗普首日新政评述大国博弈系列第七十六篇》） 图2：2017年第一届任期内，特朗普减税法案推动时间线梳理 流程内容 2017年4月26日白宫发布税改方案。 行政部门提案 2017年9月27日特朗普演讲提供税改细节。 2017年11月2日众议院共和党人公布税改方案。 国会众议院辩论 2017年11月16日美国国会众议院以227205票批准共和党人税改议案。 2017年12月2日参议院全体会议以5149票通过税改方案。 2017年12月13日国会共和党正式披露两院协商后最终版本。 参众两院协商后再次投票 2017年12月20日参议院投票通过两院协商版本方案。 2017年12月20日众议院投票通过两院协商版本方案 2017年12月22日特朗普签署税改法案，成为法律文件。 提交总统签署 资料来源：界面新闻，光大证券研究所 1众议员马特盖茨RFL于2024年11月13日辞职、迈克尔沃尔兹RFL于2025年1月20日辞职，两席位空缺。 247名参议员中，含2名独立党派人士。 三、从减税视角出发，特朗普后续关税的力度几何？ 前文提及，在使用“预算调解”程序的情况下，减税法案将被要求不得增加长期赤字，需满足财政平衡要求，不排除特朗普将提高关税，甚至在极端情况下取消中国最惠国待遇3作为减税资金来源，并纳入减税法案的可能性，亦或承诺征收更高的长期关税，以让党内保守派因潜在的关税收入而愿意支持更大的赤字增加。 从《决议》看，可以简单估算减税带来的长期财政缺口约为2000亿美元年。 《决议》规定未来十年减税规模为45万亿美元，政府削减开支15万亿美 元，财政缺口为3万亿美元。我们假设在政府效率部门（DOGE）指导下，能 够实现1万亿美元的减支目标，则减税带来的十年内财政缺口为2万亿美元， 约2000亿美元年，我们将其作为长期的财政缺口水平进行测算。 按静态测算看，现阶段已落地关税政策（对华10、对加拿大和墨西哥25的关税）能够基本弥补财政缺口。根据2023年美国商品进口额测算，墨西哥、中国和加拿大分别向美国出口4801亿、4480亿、4312亿美元商品，约 占总进口额的4成，特朗普加征关税落地后，能够基本弥补财政缺口，额外带 来2726亿美元年（480110448025431225）的关税收入。 但考虑到各国的关税反制、转口贸易等影响，关税实际带来的收入将小于静态测算结果。美国税务基金会、预算实验室模拟结果显示，对加拿大和墨西哥加征25关税，对华加征10关税仅能带来约1000亿美元年的财政收入，而 在10的全球普遍关税、60的对华关税的组合下，才能够带来更接近2000亿美元年的财政收入，以弥补减税带来的财政缺口上述计算意味着现阶段特朗普落地的关税水平并不足以满足减税政策的财政平衡要求，后续关税税率有进一步抬升的风险。 图3：特朗普关税政策对美国财政收入的影响模拟测算 关税政策组合：十亿美元 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 对华10、对加拿大和墨西哥25的关税 106 105 106 108 110 112 115 117 120 122 10普遍关税、对华60关税他国不采取关税反制 171 246 239 247 255 263 272 282 292 302 他国采取关税反制 161 219 198 204 211 218 226 234 243 251 20普遍关税、对华60关税他国不采取关税反制 312 434 405 419 433 447 462 479 496 513 他国采取关税反制 285 363 301 311 322 333 344 357 370 383 资料来