欧盟以绿色转型为名实施“新三样”产业补贴政策中蓝皮书

目录 前言1 一、欧盟涉“新三样”能源产业政策由来已久并成为战略发展目标3 （一）欧洲经济一体化初期就已实施能源产业政策和相关战略3 （二）欧盟成立后将新能源和可再生能源提升为战略优先事项7 二、欧盟近年发布多项“新三样”产业政策以实施全方位补贴12 （一）通过绿色新政、产业新战略等措施提升“新三样”产业支持力度13 （二）建立电池产业联盟并出台电池战略行动计划支持锂电池和电动汽车发展19 （三）实施太阳能战略并建设欧盟太阳能光伏产业联盟22 三、欧盟“新三样”补贴的双渠道：利用欧盟预算以及成员国资金和其他支持24 （一）欧盟层面：直接赠款、优惠贷款、贷款担保25 （二）成员国层面：使用本国公共资金、优惠贷款、贷款担保、税收优惠等方式提供“新三样”补贴35 四、欧盟成员国在“新三样”领域实施的主要专向性补贴40 （一）电池产业：成员国补贴向研发和生产倾斜40 （二）光伏产业：在大力补贴下快速发展53 （三）电动汽车产业：成员国广泛提供补贴并贯穿全产业62 （四）欧盟及其成员国“新三样”补贴特点 ：全方位补贴并具有明显专向性75 五、欧盟“新三样”产业补贴政策的危害与影响 ............................................................................81 （一）欧盟“新三样”产业补贴可能危害全球发展81 （二）欧盟“新三样”产业补贴或损害他国同类产业发展87 （三）欧盟“新三样”产业补贴损害其自身利益90 （四）欧盟既自身提供“新三样”产业补贴又歧视性对外反补贴意在实施保护主义95 （五）欧盟“新三样”产业补贴政策涉嫌违反世贸规则99 六、结语与呼吁：欧盟“新三样”补贴和反补贴实为滥用保护主义应合作实现绿色转型.100 （一）欧盟多渠道补贴“新三样”实为以绿色转型为名打造自身全球领先地位101 （二）欧盟“新三样”补贴和反补贴损害各方利益并破坏世贸规则应立即取消104 （三）欧盟应与各国密切合作加快绿色转型 .......................................................................105 前言 2023年10月4日，欧委会罕见地依职权主动对原产于中国的乘用电动汽车发起反补贴调查 （案号AS689），并从2024年7月5日起采取临时反补贴措施。10月29日，欧委会发布最终决定，在10%最惠国税率基础上对中国电动汽车额外征收为期五年、税率7.8%至35.3%不等的反补贴税。该项调查由欧委会主席冯德莱恩在2023年9月13日发表“盟情咨文”时高调宣布发起，所谓目的是保护欧盟电动汽车产业免受不公平竞争的损害，为产业转型和发展创造更多空间。国际社会对此高度关注，多个欧盟成员国、汽车行业组织和企业、智库、学者纷纷表态，指出促进欧盟电动汽车产业发展不应当惧怕外来竞争，对华电动汽车反补贴是以“公平贸易”之名行保护主义之实。 实际上，欧盟此举是以存在所谓的市场扭 曲和损害威胁为名阻止中国产品进口，以提高 欧盟电动汽车产业在欧洲和全球的竞争力，并在新一轮应对气候变化和实现绿色转型的全球博弈中抢抓主导权。近年来，许多国家借助能源和绿色发展等方面的产业政策将锂电池、光伏产品和电动汽车（以下简称“新三样”）作为产业发展优先事项，欧盟是典型代表之一。 欧盟在强烈谴责美国2022年《通胀削减法》实施补贴政策的同时，也在加大对本土“新三样”产业的补贴力度。尤其是在2019年发布《欧洲绿色新政》后，欧盟进一步聚焦能源绿色转型，大力推动“新三样”等新能源和可再生能源产业发展。2020年，欧委会发布《欧洲产业新战略》，明确指出欧盟将为产业绿色转型提供更多投资和融资支持。事实上，欧盟加速“新三样”等新能源和可再生能源产业发展不单是为了实现《巴黎协定》中的温室气体减排要求和联合国可持续发展目标，更是为了借机提升欧盟产业的全球竞争力，谋求世界领先地位，因此欧盟及其成员国实施了大量与“新三样”有关的产业补贴政策。 本报告对欧盟以绿色转型为名实施的“新三样”产业补贴政策的发展演变、实施方式、补贴渠道和规模进行梳理分析，以澄清欧盟以绿色转型为名实施“新三样”产业补贴政策的实质和危害。 一、欧盟涉“新三样”能源产业政策由来已久并成为战略发展目标 （一）欧洲经济一体化初期就已实施能源产业政策和相关战略 1.欧洲经济一体化进程始于产业政策协调（尤其能源产业） 第一，欧洲在二十世纪五十年代迈向一体化进程的第一步就是成立两大能源共同体。 欧洲是世界上实行能源产业政策最早的地区之一，欧洲经济一体化就诞生于当时主要欧洲国家在产业政策方面的协调。1951年，六个欧洲国家（比利时、德国、法国、意大利、卢森堡、荷兰）签署《建立欧洲煤炭和钢铁共同 体条约》，决定成立“欧洲煤钢共同体” （ECSC），共同管理成员国的煤炭和钢铁产业，以协调成员国的煤炭与钢铁生产、经营、投资和贸易政策。 1957年，欧洲煤钢共同体成员国签署《建立欧洲原子能共同体条约》和《建立欧洲经济共同体条约》。前者旨在成立“欧洲原子能共同体”（Euratom），协调成员国在和平利用核能方面的计划（包括核能技术研发、核原料与核燃料的稳定供应等），以应对传统能源的普遍缺乏，促进欧洲核工业的形成和发展，实现欧洲能源独立。后一条约则旨在设立“欧洲经济共同体”（EEC），以实行共同贸易政策，促进货物、服务、人员和资本自由流动，实现欧洲一体化和经济增长。 《建立欧洲经济共同体条约》第92条至第 94条首次明确并系统规定了涵盖所有产业部门的国家援助（Stateaid）制度，成为共同体和欧 盟后续条约项下国家援助制度的基础。1 第二，二十世纪六十年代开始实施能源进口共同政策。 1965年，上述六国签署《建立欧洲诸共同体统一理事会和委员会条约》，决定将前述三大共同体设立的理事会和委员会合并，分别建立统一的理事会和委员会，并对上述三大条约进行相应修订。其中，《建立欧洲经济共同体条约》中有关国家援助的条款并未修订。 1974年，欧洲三大共同体统一理事会通过了《关于共同体能源政策1985年目标的决议》，设置了到1985年各成员国应将进口能源减少到50%的总体基础目标，并要求共同体针对上述目标的实现方式进行定期审查，以减少成员国对外部能源的依赖，促进能源供应多样化。2 综上，欧洲在一体化初期就已实施能源产业共同政策，并开始注重能源独立。这一时期， 1参见《联合国条约年鉴》第298卷第51页和第52页。 2CounciloftheEuropeanCommunities,CouncilResolutionof17December1974concerningCommunityenergypolicyobjectivesfor1985,09/07/1975,p.2-4. 共同体建立起了统一的国家援助制度基本框架，在对成员国实施国家援助行为进行监督的同时，也允许其提供与共同市场相容或视为相容的某些类型的国家援助。 2.二十世纪八十年代开始强调发展新能源和可再生能源 1980年，欧洲三大共同体统一理事会发布 《关于共同体1990年能源政策目标与成员国政策协调的决议》，要求各成员国进一步降低石油消费比例，增加可再生能源消费比重。3该决议与上述1974年决议共同构成欧洲共同能源政策的初步框架。 1986年，欧洲三大共同体统一理事会出台 《关于发展新能源和可再生能源的共同体目标决议》，4在鼓励成员国开发新能源和可再生能源的同时，提出了发展新能源和可再生能源的 3CounciloftheEuropeanCommunities,CouncilResolutionof9June1980concerningCommunityEnergyPolicyObjectivesfor1990andConvergenceofPoliciesoftheMemberStates,OJC149,18.6.1980,p.1-2. 4CounciloftheEuropeanCommunities,CouncilResolutionof26November1986onaCommunityorientationtodevelopnewandrenewableenergysources. 五项原则，由此形成欧洲共同新能源政策的基本框架。 综上，这一时期的欧洲能源共同政策开始关注新能源和可再生能源的开发与利用，以实现欧洲能源供应来源的多样化，确保能源安全和能源的充分可获得性。 （二）欧盟成立后将新能源和可再生能源提升为战略优先事项 1992年，欧洲国家签署《马斯特里赫特条约》（又称《欧洲联盟条约》），建立“欧洲联盟”（EU），欧洲经济一体化进入更高发展阶段。该条约还将“欧洲经济共同体”（EEC）更名为“欧洲共同体”（EC），将《建立欧洲经济共同体条约》更名为《建立欧洲共同体条约》并进行相应修订。 在《欧洲联盟条约》中，提升产业竞争力成为欧盟政策协调的主要目标之一。《建立欧洲共同体条约》还新增第130条，明确要求共同体和各成员国为产业竞争力发展创造条件。 欧盟成立后，欧委会先后发布多个能源产业政策，并逐步提高对新能源产业的重视程度。 1.将新能源和可再生能源作为欧盟政治优先事项 1995年，欧委会发布《欧洲能源政策》白皮书，确立了可竞争、能源安全和环境保护三大能源政策目标，并要求各成员国大力支持可再生能源技术的研发和应用。5 1997年，欧委会发布《未来能源：可再生能源——共同体战略和行动计划》白皮书，6提出欧盟可再生能源政策，设立了可再生能源的消费与占比目标，将发展可再生能源作为实现欧盟经济增长、就业和提高产业竞争力的重要举措。 2000年，欧委会发布《欧洲能源供应安全战略》绿皮书，将发展新能源和可再生能源提 5EuropeanCommission,WhitePaper:anEnergyPolicyfortheEuropeanUnion,COM(95)682final,13/12/1995. 6EuropeanCommission,EnergyforFuture:RenewableSourcesofEnergy-WhitePaperforaCommunityStrategyandActionPlan,COM(97)599final,26/11/1997. 升为欧盟政治优先事项，并强调利用财政工具支持新能源产业发展的重要性。7 总之，欧盟在这一时期逐步提高了新能源和可再生能源的战略地位，提出可再生能源政策，并将提供补贴作为支持新能源产业发展的重要政策工具，通过发展可再生能源提高欧盟产业竞争力。 2.正式确立欧盟能源战略目标并将发展新能源和可再生能源作为重点方向 为应对天然气危机，欧委会于2006年发布 《欧盟可持续、可竞争、安全的能源战略》绿皮书，正式确立了欧盟整体能源战略的三大目标，即可持续、可竞争和安全供应。该文件要求各成员国大力开发可再生能源，鼓励对清洁能源进行更多投资，以确保欧洲在能源方面的技术领先全球。8 7EuropeanCommission,TowardsaEuropeanStrategyfortheSecurityofEnergySupply,COM(2000)769final,29/11/2000. 8EuropeanCommission,GreenPaper:AEuropeanStrategyforSustainable,CompetitiveandSecureEnergy,8/3/2006,COM(2006)105final. 2007年，欧盟成员国签署《里斯本条约》 ，对《欧洲联盟条约》和《欧洲共同体条约》进行修订，并将《欧洲共同体条约》更名为《欧洲联盟运行条约》。在国家援助方面，《欧盟运行条约》增加了第88条第4款，允许欧委会根据欧盟理事会的授权发布实施细则，对无需事前通报欧委会的国家援助类型和前提条件进行说明。《里斯本条约》还增设“能源”一节，首次将提升能