中国移动数字政府白皮书（2024版）-数字政府发展分册

「本书编写组」 指导单位 中国移动集团公司政企事业部 编写单位 西安交通大学-中国移动数字政府联合研究院 中移系统集成有限公司西安交通大学管理学院 主编 房超、王平辉（西安交通大学-中国移动数字政府联合研究院）陈志刚、刘金樱、李天泽、于庆军（中移系统集成有限公司）于本江（中国移动集团公司政企事业部） 参编 张宏云、郑维博、刘祺、张剑如、刘昀皓、邢晋、李思齐王子洋、焦敏、徐思琪、王源、杨婉莹、刘昌辉、童娇慧 （西安交通大学管理学院）戚霁、刘杰、梅迪菲、郭毅峰、孙海涛、李遥、胡珉、许大虎、张宝海、要顺和、张雷、张长江、韩东旭、张顺利、张岩、田康、蔺怀强、韩诚、赵清山、高长祺 （中移系统集成有限公司） 王勇、顾冠楠 （中国移动集团公司政企事业部） 「目录」 01政策篇 ——数字政府政策与文献评述 02能力篇 ——数字政府服务能力要素构建 03产业篇 ——数字政府产业链分析 04数据赋能篇 ——数字政府典型案例总结 05展望篇 ——数字政府的发展趋势 政策篇——数字政府政策与文献评述 数字政府建设是推动政府治理体系全局性、整体性变革的关键抓手。党中央高瞻远瞩的科学谋划与地方政府数字治理改革的良性互动，使得我国的数字政府建设呈现出从自为到自觉、从试点探索到全面铺开、从蹄疾步稳到加速演进的发展特征。数字政府建设驱动的政府治理变革，正在成为提升政府治理绩效，实现政民良性互动，于危机中育先机、从变局中开新局的关键举措。数字政府概念随着数字技术的发展而日趋复杂，且总体上呈现出技术、组织、制度等层面的渐序深化。数字政府不仅渗透于微观组织管理层面，更多是宏观制度治理层面的变革。 我国数字政府建设发展历程主要经历了三个阶段。第一阶段自上世纪九十年代起，伴随计算机、传真等硬件与相应办公软件进入政府工作环境，政府部门的办事效率大大提升；第二阶段自本世纪初开始，各政府部门积极推进与完善相应线上政务系统建设，我国线上政务平台建设渐成体系；伴随通讯技术与人工智能科学发展，当今数字政府建设要求已逐渐向可满足我国政府职能转变的方向倾斜，更注重政府的“服务性”职能体现，鼓励运用新兴技术，共享数据资源，以民生、产业“智慧化”为建设目标。 1.1我国数字政府与数据要素政策协同发展 1.1.1数字政府相关政策 党的十八大以来，党中央、国务院从推进国家治理体系和治理能力现代化全局出发，准确把握全球数字化、网络化、智能化发展趋势 和特点，围绕实施网络强国战略、大数据战略等作出了一系列重大部署。加强数字政府建设是适应新一轮科技革命和产业变革趋势、建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程。2022年6月，《关于加强数字政府建设的指导意见》由国务院正式发布。（国发〔2022〕14号），为我国下一阶段数字政府建设指明了方向，提出了我国数字政府建设2025与2035的“两阶段”目标，明确了数字政府建设的各方面重点任务。“数字政府建设”多次被写进国家发展五年规划。对不同时期国家相关政策的列示可以发现，不同时期政策具有不同特点。数字政府建设的初期大力推进依托互联网平台的政府内部体系建设，提高政府内部办事效率，依托平台建设，通过“政务公开”等方式促进公众监督，提升政府公信力水平，如国务院办公室发布的《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作的意见》（国办函〔2011〕99号），指出监察部、工业和信息化部、国家预防腐败局要联合编制依托电子政务平台加强县级政府政务公开，加强对电子政务平台建设的指导。在完善平台建设中，国家对相关的技术应用进行了规范性指导，如《关于政务信息资源共享管理暂行办法通知》（国发〔2016〕51号），对数据安全与各部门数据权限问题进行了明确的规范与说明。伴随“大数据”“云服务”技术飞速发展，数字政府建设已从国家层面进行统筹发展规划，国务院办公室2021年印发的《全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》（国办函〔2021〕105号）精神指出：要加快推进全国一体化政务大数据体系建设，加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动以提 高政府管理水平和服务效能，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。 2022年6月《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确提 出数字政府顶层设计的两阶段目标：到2025年，与政府治理能力现代 化相适应的数字政府顶层设计更加完善；到2035年，与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备。2022年10月国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》，旨在加强数字政府建设，明确了全国一体化政务大数据体系建设的目标任务、总体框架、主要内容和保障措施。2022年12月《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》正式出台，标志着我国数据要素市场进入了有序规范的探索和发展阶段。2023年2月中共中央国务院印发《数字中国建设整体布局规划》提出以数据资源要素为核心驱动，全面深化数字政府建设。 1.1.2数据要素相关政策 随着数据价值的日益凸显，推动数据要素化，让数据要素进入社会化大生产，在千行百业中发挥数据要素的乘数效应，成为推动数字经济发展的新抓手。2019年党的十九届四中全会正式把数据列为与土地、劳动力、资本、技术并列的重要新型生产要素。2020年，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出“加快培育数据要素市场”的要求与任务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》着重指出要激活数据要素潜能。这些政策不仅引领了我国数字经济发展的新方向，同时也 提出了一系列需要研究的重要问题，其中数据要素价值实现成为社会各界关注的焦点。 2023年12月，国家数据局联合16个部门共同印发了《“数据要素×”三年行动计划（2024-2026年）》，目的就是让沉睡的数据活起来，结合不同行业的基础条件和数据禀赋，挖掘和释放数据要素典型领域应用场景，以场景为牵引，推动数据要素供给和流通使用，加快数据要素化进程，从而更好实现数据价值，构建以数据为关键要素的数字经济。与2015年“互联网+”行动相比，“数据要素×”实现了从连接到协同、使用到复用、叠加到融合的转变。《“数据要素×”三年行动计划（2024-2026年）》提出了到2026年底，数据要素应用广度和深度大幅拓展，打造300个以上示范性强、显示度高、带动性广的典型应用场景，数据产业年均增速超过20%的目标。该计划强调坚持需求牵引、注重实效，试点先行、重点突破，并通过五大举措和十二项行动促进我国数据基础资源优势转化为经济发展新优势。2024年1月，财政部印发《关于加强数据资产管理的指导意见》提出，构建“市场主导、政府引导、多方共建”的数据资产治理模式，逐步建立完善数据资产管理制度，不断拓展应用场景，不断提升和丰富数据资产经济价值和社会价值，推进数据资产全过程管理以及合规化、标准化、增值化。具体而言，《指导意见》明确了依法合规管理数据资产、明晰数据资产权责关系、完善数据资产相关标准、加强数据资产使用管理、稳妥推动数据资产开发利用等12方面主要任务。通过构建这种治理模式，可以促进数据资产更加高效地流通使用，为各行业提供更广泛的数据支持，从而推动数字经济的发展，提升各行业的数 字化水平，进一步促进经济社会的数字化转型，实现更高质量的经济发展。 1.1.3数字政府与数据要素政策的协同关系 数字政府和数据要素政策之间的紧密联系和互动，在推动数字中国建设中起到了至关重要的作用。它们共同构建了一个协同、高效、安全的数字化发展环境，为经济社会的全面数字化转型提供了有力支持。 首先，两者在实施过程中相互支撑。数字政府的建设需要数据要素政策提供的数据共享、开放和利用的制度保障，如《数字中国建设整体布局规划》中强调的“构建国家数据管理体制机制，健全各级数据统筹管理机构”。这样的体制机制能够确保政府内部和外部的数据流动畅通，支持跨部门、跨地区的数据共享和协作。反过来，数据要素的有效管理和利用也需要数字政府的推动和实施，以实现数据资源的最大化利用。例如，政府可以通过制定相应的政策和标准，鼓励和引导企业和个人参与到数据的共享和交易中来，同时保证数据的安全和隐私。 再者，两者在目标上具有一致性。无论是数字政府政策还是数据要素政策，都旨在通过数字化手段推动经济社会的高质量发展，提升国家竞争力。如《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》中提出的“充分发挥数据要素乘数效应，赋能经济社会发展”。这种一致性体现在两者都追求通过数字化带来更高效的资源配置、更智能的决策支持和更公平的服务分配，以及通过创新驱动经济增长和社会发展。 最后，两者在实施机制上相互衔接。数字政府政策强调了顶层设计和统筹协调，如《关于加强数字政府建设的指导意见》中提到的“成立由国务院领导同志任组长的数字政府建设工作领导小组”。这个领导小组的目标是确保各项政策的顺利实施和协调，解决实施过程中可能出现的各种问题。而数据要素政策则需要在这一框架下，通过具体的制度安排和政策措施来实现数据资源的合理分配和利用。比如，建立数据交易市场，制定数据所有权和使用权的规则，以及保护数据安全和隐私的法律法规。 综上所述，数字政府相关国家政策和数据要素相关国家政策在推动数字中国建设中相辅相成，共同构建了一个协同、高效、安全的数字化发展环境。通过这种政策互动，可以更好地发挥数据作为新型生产要素的作用，促进经济社会的全面数字化转型。 1.2我国数字政府建设的四个阶段 我国数字政府的建设是一个不断演进的过程，政策的制定和实施都在努力适应技术发展和公众需求的变化。主要政策的发展可以分为以下几个阶段。 第一阶段：基础设施构建期（2002-2011） 这一阶段标志着中国数字政府建设的初步探索，是中国数字政府建设的起始阶段，重点在于构建电子政务的基础设施，如政府网站建设和基础信息化设施的建设。2002年的《国家信息化领导小组关于加强电子政务建设的指导意见》奠定了电子政务的基础，强调了政府信息化对于提高行政效率和服务质量的重要性。随后，政策逐步扩展到政 府网站建设和管理工作，如2006年的《关于加强政府网站建设和管理工作的意见》，这不仅提升了政府信息的透明度，也为公众提供了更加便捷的服务渠道。2011年，《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作的意见》进一步推动了县级政府政务公开和政务服务的线上化，为后续的电子政务服务打下了坚实的基础。 第二阶段：服务便民化推进期（2012-2016） 在这一阶段，中国政府的政策开始着力于深化“互联网+政务服务”，推动政务服务的线上化和便民化。2012年的《关于“十二五”国家政务信息化工程建设规划的通知》为政务服务的线上化提供了宏观指导，明确了信息化建设的方向和目标。2014年的《关于加强政府网站信息内容建设的意见》加强了政府网站信息内容建设，提升了政务服务的质量和效率。2016年的《加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》和《关于政务信息资源共享管理暂行办法通知》进一步推动了政务服务资源的整合和共享，为实现政务服务的一站式办理奠定了基础。 第三阶段：系统整合与共享期（2017-2018） 这一阶段的政策着重于政务信息系统的整合与共享，以及电子政务服务的质量评估和规范化。2017年的《关于政务信息系统整合共享实施方案的通知》和《“十三五”国家政务信息化工程建设规划的通知》标志着政务信息系统整合共享的正式启动，为打破信息孤岛、实现数据互通提供了政策支持。同年，政策也开始关注公共信息资源的开放，推动了数据的共享与利用。2018年，随着《关于加快推进全国一体化 在线政务服务平台建设的指导意见》的发布，中国政府在构建全国一体化的政务服务平台方面迈出了重要步伐，为实现政务服务的便捷化、高效化提供了有力支撑。 第四阶段：数据驱动与智慧化转型期（2019-2024） 在最新阶段中，政策文件更加聚焦于数据要素的作用和智慧城市的建设，推动政务服务的全域