区域研究报告：山东省及下辖各市经济财政实力与债务研究(2024)

山东省及下辖各市经济财政实力与债务研究（2024） 公共融资部邬羽佳 经济实力：山东省地处东部沿海、黄河中下游，北接京津冀地区，南邻长三 角经济圈，拥有较优越的区位条件及丰富的自然资源，农业及制造业基础稳固，是我国重要的农业、工业和人口大省。2023年，山东省经济恢复向好，全省实现地区生产总值92068.7亿元，保持全国经济第三大省的地位；较上年增长6.0%，列全国第九位，增速高于全国同期经济增速0.8个百分点。从三大需求看，2023年山东省受益于基础设施和工业领域的持续发力，缓和了房地产投资下行的负面影响，实现总体投资增长；消费在上年低基数及政策持续发力背景下有所回暖；进出口总值实现小幅增长。全年全省投资、消费和进出口增速分别为5.2%、8.7%和1.7%，分别同比下降0.9个、提高10.1个和下降12.1个百分点。2024年前三 季度，山东省实现地区生产总值71981.3亿元，经济总量依然位居全国各省市第三；按不变价格计算，同比增长5.6%，增速高于全国同期经济增速0.8个百分点；当期投资、消费保持稳定，进出口受益于出口规模扩大增速提升，增速分别为3.9%、5.2%和3.0%。 从下辖各市经济情况看，山东省内各市经济仍呈现为沿海和省会城市经济较发达，内陆城市经济发展呈现一定梯度的格局。2023年山东省各市经济均保持增长，且增速有所提升，增长水平集中在5%至7%区间；从经济总量看，当年除东营市和德州市互换位次外，其余各地市经济规模排序与上年保持一致。2023年，青岛市仍以较大优势领跑全省经济，当年实现地区生产总值15760.3亿元， 占全省地区生产总值的17.1%；省会济南市紧随其后，实现地区生产总值12757.4亿元，占全省地区生产总值的13.9%；2023年，沿海城市烟台市经济体量首次跨入万亿元行列，实现地区生产总值10162.5亿元，占全省地区生产总值的11.0%，位列全省第三。其余各市经济总量处于2100亿元至7700亿元之间。2023年山东省大部分地市投资增势继续走低，增速均为个位数；各地消费市场逐步改善，消费增速大幅回升，处于6%至12%的区间；外贸发展速度大部分地市有所缩窄，仅济宁市有所扩大。2024年上半年度，各市经济平稳发展，经济总量序列除淄博市和菏泽市互换位次外，其余各市规模排序与2023年保持一致。 财政实力：2023年，受益于经济恢复性增长，叠加上年基数较低等因素，山 东省一般公共预算收入增长加快，收入规模及质量在全国各省市中仍处于中上水平。但主要受土地交易行情下行影响，政府性基金预算收入继续下降。全年全省实现一般公共预算收入7464.8亿元，同比增长5.1%，收入规模位居全国各省市第五位，位次与上年保持一致；税收比率为70.1%，较上年提升2.6个百分点， 在全国各省市降序排列第十四位，较上年后移1位。同年全省政府性基金预算收入为4925.4亿元，同比下降19.0%。2024年前三季度，山东省经济平稳运行，一般公共预算收入保持一定增长，当期实现一般公共预算收入6065.1亿元，同比增长3.6%，财政自给率为67.1%，自给能力提升。由于房地产市场整体延续调整态势，虽陆续出台宽松政策，但区域土地市场表现低迷，房地产市场修复尚需时日，预计短期内政府性基金预算收入增长依然承压。 从下辖各市情况看，2023年山东省下辖各市一般公共预算收入均保持增长，收入规模排序方面仅泰安市和威海市位次调换，其余各市规模排序均与上年保持一致。2023年，青岛市和济南市分别实现一般公共预算收入1337.9亿元和1060.8亿元，虽增势相对较缓，但领先优势明显。与经济发展水平相适应，烟台市和潍坊市分列第三和第四位，当年分别实现一般公共预算收入673.9亿元和608.3亿元，但排名第三位的烟台市与前位规模差距明显。其余各市一般公共预算收入规模位于180亿元至480亿元区间。2023年大部分地市的税收比率有所提升，整体财政收入质量尚可；但收支平衡能力分化依然较为明显，其中青岛市、济南市、东营市、淄博市和烟台市的一般公共预算自给率超过70%，而临沂市、聊城市、菏泽市和德州市的一般公共预算自给率则未达50%。2024年上半年度，各地市一般公共预算收入较上年同比保持增长，其中青岛市和烟台市增速表现不理想，当期均为0.6%，其余各市增速较为接近，位于4.2%至5.7%区间。 政府性基金预算方面，2023年山东省内大部分地市土地市场景气度持续欠佳，多数地市政府性基金预算收入下行压力加大，仅东营市、德州市和聊城市政府性基金预算收入实现增长。当年青岛市政府性基金预算收入降幅扩大，实现规模530.8亿元，同比下降40.8%，规模依然居全省第一位；济南市基金收入降幅收窄，同比下降6.3%至520.8亿元，规模排名升至第二位；潍坊市基金收入同比下降31.0%至490.9亿元，降幅较上年亦扩大，规模排名降至第三，较上年后移1位。烟台市和威海市基金收入降幅显著，当年分别同比下降35.4%和44.0%至 278.2亿元和189.4亿元，规模排名分别下跌3个和7个位次。2023年，大部分地市财力对政府性基金预算收入的依赖度有所下降。当年政府性基金收入超过一般公共预算收入地区仅枣庄市、德州市、日照市和菏泽市，较上年减少3市。2024年前三季度，包括泰安市、滨州市、威海市、济南市、临沂市、烟台市和枣庄市在内的七市土地成交额同比增长，其余地市的土地出让成交额则同比下滑，且大部分城市跌幅较大，同比降幅在10%以上，其中青岛市降幅最为显著，为46.8%，区域土地市场仍存在下行压力，后续基金收入面临缩量可能。 债务状况：2023年，山东省（不含青岛市，下同）政府债务依然保持了较快的增长，年末绝对规模超越江苏省，仅次于广东省。2023年末，山东省政府债 务余额为23900.7亿元，较2022年末增长16.5%。但因其财政实力较强，一般公共预算收入对政府债务的覆盖程度处于全国中上游水平，2023年末全省政府债务余额是其当年全省一般公共预算收入的3.9倍，位列全国36个省（区、直辖 市、计划单列市）该指标升序排列第十六位，较上年后移2位，处于全国中游水平。山东省新增债务严格执行限额管理，加之具有较雄厚的产业基础及财政实力，政府债务风险整体可控。 山东省政府债务主要集中于经济体量相对较大的区域，2023年末共有12个地级市政府债务余额超千亿元，较上年末增加了2个城市。青岛市和济南市政府 债务规模突出，2023年末分别为3620.0亿元和3180.4亿元，居全省前2位；泰 安市、东营市、枣庄市和日照市2023年末政府债务余额在1000亿元以内；其余 地市年末政府债务余额则位于1000亿元至2400亿元区间。从增速看，各地市 2023年末政府债务余额均较上年呈现增长态势，且增长相对较快，其中潍坊、东营和枣庄三市增速超过20%；其他地市增速处于11%至20%之间。从债务负担看，济南市和青岛市由于较强的财政实力，政府债务压力在省内相对较小，其余地市2023年末政府债务余额与一般公共预算收入的比率均超过3.0，政府债务压力相对较大。 2023年以来，山东省城投债市场发行额及存量额在全国各省市处于上游水平，但各地市表现不一。从区域来看，2023年各地市均有发债；青岛市维持首位规模，济南市、潍坊市、济宁市、威海市和泰安市发行额位列全省二至六位；但2024年以来，在政策频出的背景下，各地市前三季度城投债发行情况呈现分化， 其中青岛市、潍坊市、滨州市和东营市当期发行量均已超过2023年全年水平，德州市当期未有城投债发行。考虑含城投债的带息债务负担，各地市债务压力继续增大，除聊城市和东营市外，其余地市一般公共预算收入均未能完全覆盖城投企业带息债务。威海市债务负担最为突出，其2024年9月末城投债存续企业2023 年末带息债务余额与当地2023年一般公共预算收入比率高达6.8倍。青岛市、 潍坊市和济南市债务负担也较重，该比率接近及超过5倍的水平。 一、山东省经济与财政实力分析(一)山东省经济实力分析 山东省地处东部沿海、黄河中下游，北接京津冀地区，南邻长三角经济圈，拥有较优越的区位条件及丰富的自然资源，农业及制造业基础稳固，是我国重要的农业、工业和人口大省。2023年山东省经济恢复向好，依然是全国经济第三大省。从三大需求看，受益于基础设施和工业投资持续发力，缓和了房地产投资下行的负面影响，实现总体投资增长；消费在上年低基数及政策持续发力背景下 有所回暖；进出口总值实现小幅增长。2024年前三季度，全省经济运行稳健，经济总量依然位居全国第三。 山东省地处我国东部沿海，位于渤海、黄海之间，北接京津冀地区，南邻长三角经济圈，东与韩国、日本隔海相望，是黄河中下游地区对外开放的重要门户，也是我国重要的农业、工业和人口大省，全省陆域面积15.58万平方公里。2023 年末全省常住人口10122.97万人，比2022年末减少39.8万人，常住人口总数依 然居全国第2位，常住人口城镇化率为65.53%，比上年末提高0.99个百分点。依托区位优势及丰富的劳动力资源等，山东省产业基础稳固，经济发展水平维持在全国领先地位。2023年全省实现地区生产总值9.2万亿元，经济总量仅次于广东省和江苏省，依然位列全国第三位，占全国GDP的7.30%；同比增长6.0%，增速较上年提升2.1个百分点，高于全国同期经济增速0.8个百分点，增速列全国第九位。2023年全省三次产业结构为7.1:39.1:53.8。2024年前三季度，全省经济运行稳健，实现地区生产总值7.2万亿元，经济总量依然位列全国第三；按不变价格计算，同比增长5.6%，高于全国0.8个百分点。 图表1.山东省地区生产总值及增速变动情况 数据来源：Wind，新世纪评级整理 图表2.2023年山东省与全国其他各省市GDP及增速对比 数据来源：Wind，新世纪评级整理 山东省位于华北平原，拥有我国第一大半岛，半岛三面环海，自然条件较优；全省海岸线长3345公里，约占全国的六分之一；全省近海海域占渤海和黄海总面积的37%，滩涂面积占全国的15%。依靠优越的地理位置和丰富的自然资源，山东省长期以来保持了农业大省的地位，地区主要产品粮食、蔬菜、水果、棉花、油料、水产品等产量及农产品出口连续多年领跑全国。2023年，全省农业综合实力持续增强。全年全省实现农林牧渔业总产值12531.9亿元，按可比价格计算， 增长5.1%，农业经济总量连续2年稳定在1.2万亿元以上，农业大省地位进一步 稳固。2023年，全省粮食总产量1131.1亿斤，比上年增加22.3亿斤，连续3年 稳定在1100亿斤以上。全年猪牛羊禽肉产量905.3万吨，比上年增长8.0%，蛋 奶产量均实现不同程度增长。同时渔业生产稳定发展，全年水产品总产量876.8万吨（不含远洋渔业），比上年增加32.9万吨，增长3.9%。2024年前三季度，全省农业生产形势向好，主要农产品供应充足。当期全省农林牧渔业总产值8957亿元，按可比价计算，比上年同期增长4.0%；农产品供应充足，蔬菜、瓜果、水产品产量分别增长3.4%、3.3%、4.4%。 山东省矿产资源丰富，其中黄金、石油、铁矿石、煤炭、菱镁矿等矿产资源基础储量丰富，全国排名前列。立足于资源优势，山东省工业经济以重工业为主，形成了机械、化工、冶金、建材、医药等传统优势产业，省内拥有齐鲁石化、山东电力、山东钢铁、山东海化、胜利油田、兖矿集团、中国铝业山东铝厂、南山集团、晨鸣纸业等重点工矿企业；同时作为农业大省，山东省是我国重要的粮棉油肉蛋奶产地，轻工业中纺织服装和食品工业也相对较发达。依托较好的制造业基础，山东省工业体量持续位居全国前列，但全省工业结构仍以重工业和传统行业为主，行业发展处于价值链中低端，面临较大环境保护、技术升级转型等压力。在此背景下，近年来全省持续推动新旧动能转换工程，化解钢铁、煤炭、电解铝、火电、建材等高耗能行业过剩产能，不断培育以新一代信息技术、高端装备、新能源新材料、现代海洋、医养健康等行业为主的新动