如何应对新一轮反洗钱互评估挑战

严阵以待 提高重视 做好准备应对FATF第五轮互评估挑战 钱行许维珂 金融行动特别工作组（FATF）是国际上最具影响力的政府间反洗钱和反恐怖融资组织。2007年，中国正式加入FATF，并于2018年接受了FATF第四轮互评估。在多方共同努力下，我国最终“涉险”过关，进入强化后续进程。在第四轮互评估报告中，FATF肯定了我国在反洗钱工作方面取得的积极进展，认为我国具备建立良好反洗钱体系的基础，但同时也指出一些明显不足，特别是金融机构风险认知及履职、特定非金融行业反洗钱监管、法人和法律安排的受益所有权信息透明度以及定向金融制裁决议的执行机制等方面需进一步优化。 根据FATF公布的最新评估程序，互评估间隔将缩短至六年，因此，中国预计将于2024-2025年迎来第五轮互评估。值得关注的是，本轮评估将更加注重有效性和结果导向，对被评估国高风险领域的反洗钱实况和后续整改提出更严格的要求。虽然FATF在我国第四轮互评估的后续报告中肯定了我国在洗钱罪、扩散融资定向金融制裁、非营利组织、新技术、电汇、内部控制及国外分支机构和子公司、法人透明度和受益所有权、金融机构的监管和监督、金融情报机构、指导和反馈、司法互助等技术合规性方面已弥补大量不足，但如何应对第五轮互评估对我国以及整个金融业而言仍然是一个不小的挑战。 本报告将深入分析我国FATF第四轮互评估的结果和现状，研究FATF最新公布的第五轮互评估方法论，提出本轮互评估需要重点关注的领域以及对金融机构的建议。我们希望通过本报告抛砖引玉，开启业界如何应对FATF第五轮互评估挑战的讨论，共同为防控重大风险，维护金融安全，增强我国全球治理话语权贡献一份力量。 FATF互评估的背景 金融行动特别工作组（FATF）成立于1989年，是国际上最具影响力的政府间反洗钱和反恐怖融资组织，也是全球反洗钱和反恐怖融资标准制定机构。目前，该组织已涵盖39个成员国及区域组织，并对200多个国家和地区的反洗钱措施提出建议。 FATF要求各成员国及地区定期开展互评估，确保反洗钱和反恐怖融资符合其要求达到的目标及水准。2013年，FATF全会讨论通过《FATF建议技术合规性评估方法与反洗钱和反恐怖融资体系有效性评估方法》，首次增加有效性评估要求，并在第四轮互评估中实施运用。 FATF互评估结果是衡量一国金融稳定程度的重要指标之一。被评估国或地区（司法管辖区）一旦被FATF公开列入黑名单、灰名单，其国家声誉将会遭受严重影响，对其金融行业甚至社会经济造成冲击。全球金融机构与这些国家或地区的交易往来都需要更加严格的审查，相关国际贸易和跨境金融将受到严重制约和影响，实际上产生了类似于金融制裁的后果。因此，我国历来高度重视FATF互评估工作。 互评估有两个基本组成部分：技术合规性评估和有效性评估。 技术合规性评估 技术合规性主要评估各成员国对FATF制定的四十项建议（Recommendations，以下简称R）的履行情况，评估组根据相关法律法规的建立与实施情况以及管理、程序健全程度等对各项建议进行评级。 各国履行这些建议所采用的方式可能并不相同。评估员将充分考虑各国法律体系以及国家治理框架之间的差异，并根据国家风险及结构性因素等进行综合判断。此外，虽然FATF为每项建议的评估提供了 实地考察 审查报告 FATF全体会议 �个月 互评估报告草案 会议之后的出版物和其他程序 出版后续流程 清单，但各评估要素并不都具有相同的权重。评估员会根据国家的风险状况以及国情，决定每项缺陷的重要程度，其中高风险领域的一项重要缺陷就可能导致整项评级结果不理想。 FATF将各成员国遵守FATF四十项建议标准的评估结果分为五个类别，由高到低分别为：合规（C）、大致合规（LC）、部分合规（PC）、不合规（NC）、不适用（N/A）。 有效性评估 有效性评估主要衡量各成员国对FATF提出的十一个直接目标（ImmediateOutcome，以下简称IO） 的实现情况。有效性评估与技术合规性评估的方法完全不同，评估员的结论将基于反洗钱目标的实现程度进行综合判断，即结果导向，而非简单进行“清单式”或“打勾式”核对。被评估国需向评估组提供证据证明其反洗钱措施及反恐怖融资措施正在发挥作用并取得了一定的成果。 有效性评估是实地考察的重点。评估员在实地考察前及评估过程中，将不断对评估范围进行界定，以确定应重点关注的高风险领域以及核心问题。FATF提供了评估每项IO所需要考虑的核心因素，以及与核心因素相关的信息和示例，这些信息和示例与结论关系最为密切。 每项IO所对应的评估结果分为四个等级，由高到低分别为：高度有效（H）、基本有效（S）、中等有效（M）、低度有效（L）。 接受互评估的国家，必须确保技术合规性和有效性同时达到合格标准1，否则将进入强化后续程序，进一步可能引发是否需要被纳入FATF黑、灰名单的讨论。 完整的互评估需要大约18个月时间（见图表1）。 法律法规分析 提供注解 启动 技术审查 �个月 范围说明 �个月 循环和检查 �个月 起草调查结果 �个月 图表1:FATF互评估时间线 1其有中效合性规方性面评则价要求要求7个8及项以及上以的上直建接议目不标得I为O不得合为规低/部效分或合中规等，有或效者，核或心者建4议个R及.3以/5上/1IO0/为11低/2效0中。两不者得缺有一项不为可不。合规/部分合规； FATF即将在2024-2025年开展对我国的第五轮互评估。查阅FATF发布的最新方法论，我们识别出第五轮互评估中最主要的变化，包括以下五项： • •第五轮互评估将更加注重有效性评估，以确保各国实施和利用已通过的法律、法规和政策。 • 更加强调主要风险和背景，确保各国和评估人员将重点放在风险最高的领域，而不仅仅是相对容易开展调查和认定问题的低风险领域。 • 金融部门、特定非金融行业和职业反洗钱措施及监管有效性评估将会分别开展，以确保更清晰的评估以及提供更有针对性的改进建议。 • 互评估报告中的建议将更加注重结果导向，侧重于提供解决洗钱、恐怖主义融资和扩散融资问题的具体行动建议和时间表。 第五轮互评估的评估周期可能会缩短至六年，较过去十年的平均周期更短。届时FATF会对各国高风险领域的反洗钱状况和后续整改落实提出更严格的要求。 中国第四轮互评估的情况 2018年，FATF对中国启动第四轮互评估，通过访问北京、上海和深圳三地，完成了对中国的现场评估工作。2019年4月17日，FATF向全球发布了《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》，中国进入强化后续进程，FATF于之后三年陆续发布后续评估报告。 技术合规性评估 在第四轮互评估中，我国有45%的建议履行情况被评为“部分合规”和“不合规”。在2020年至2022 • 年，中国陆续向评估组提交了部分建议的整改证明材料。FATF在其发布的三份后续评估报告中，认定我国在洗钱罪、扩散融资定向金融制裁、非营利组织、新技术、电汇、内部控制及国外分支机构和子公司、法人透明度和受益所有权、金融机构的监管和监督、金融情报机构、指导和反馈、司法互助等建议的技术合规性方面已做出重大改进，弥补了大量的不足。目前，我国在四十项建议中合规9条、大致合规22条、部分合规5条、不合规4条（见图表2）。其中，不合规及部分合规的建议履行情况如下： • 不合规的建议：R.22（特定非金融行业和职业：客户尽职调查）、R.23（特定非金融行业和职业：其他措施）、R.25（法律安排的透明度和受益所有权）、R.28（对特定非金融行业和职业的监管） 部分合规的建议：R.6（与恐怖主义和恐怖融资有关的定向金融制裁）、R.7（与扩散有关的定向金融制裁）、R.12（政治公众人物）、R.24（法人透明度和受益所有权）和R.35（处罚） C LC PC NC 图表2:我国FATF第四轮互评估2022年后续报告中的技术合规性评估结果 完全合规大致合规部分合规不合规中国需要提升合规程度的领域 FATF��条建议第四轮互评估最新结果 R.1评估风险和适用风险为本的办法 R.2国家层面的合作与协调R.3洗钱犯罪 R.�没收与临时措施R.5恐怖融资犯罪R.6与恐怖主义和恐怖融资有关的定向金融制裁R.�与扩散有关的定向金融制裁R.�非营利组织R.9金融机构保密法R.1�客户尽职调查R.11记录保存R.12政治公众人物R.13代理行R.1�资金或价值转移服务R.15新技术R.16电汇R.1�依托第三方尽职调查R.1�内部控制境外分支机构和附属机构R.19高风险国家R.2�可疑交易报告R.21泄密与保密R.22特定非金融行业和职业：客户尽职调查R.23特定非金融行业和职业：其他措施R.2�法人透明度和受益所有权R.25法律安排透明度和受益所有权R.26对金融机构的监督和管理R.2�监管机构的权力R.2�对特定非金融行业和职业的监管R.29金融情报单位R.3�执法和调查部门职责R.31执法和调查部门权力R.32现金跨境运输R.33信息统计R.3�指导和反馈R.35处罚R.36国际公约R.3�双边司法协助R.3�双边司法协助：冻结和没收R.39引渡R.��其他形式的国际合作 根据FATF2022年11月的评估结果。 来源：FATFRecommendations,FATF2012 有效性评估 • 第四轮互评估中，在有效性评估方面，我国有四个直接目标被评为“低度有效”，另有四个直接目标被评为“中等有效”（见图表3）： • 低度有效的直接目标：IO.4预防措施、IO.5法人和法律安排、IO.10恐怖融资预防措施及定向金融制裁、IO.11扩散融资定向金融制裁 中等有效的直接目标：IO.2国际合作、IO.3监管、IO.6金融情报、IO.7洗钱调查和起诉 SE ME LE 图表3:我国FATF第四轮互评估有效性评估结果 基本有效中等有效低度有效中国需要提升有效程度的领域 FATF的直接目标第四轮互评估最新结果 IO.�识协别调，、评打估击和洗了钱解和洗恐钱怖和融恐资怖活融动资的风险，合作制定政策，并酌情在国家层面进行IO.�在取国措际施合作中提供适当的信息、金融情报和证据，以便于对犯罪分子及其资产采IO.�监服管务机提构供适商，当以监遵督守、相监应控的和反规洗范钱金以融及机反构、恐特怖定融非资金的融要行求业和职业以及虚拟资产IO.�金相融对机应构的、洗特钱定或非恐金怖融融行资业的和预职防业措以施及，虚并拟报资告产可服疑务交提易供商，充分应用与其风险IO.�防碍止地法提人供和给法主律管安当排局被滥用于洗钱或恐怖融资，有关其受益所有权的信息可无障IO.�主管当局适当利用金融情报和所有其他相关信息进行洗钱和恐怖融资调查IO.�对洗钱犯罪和活动进行调查，相关犯罪者被起诉，并受到有效、适当和劝阻性的制裁IO.�没收犯罪所得和工具 IO.�对性恐的怖制融裁资的犯罪和活动进行调查，恐怖融资者被起诉，并受到有效、适当和劝阻 IO.��禁止恐怖分子、恐怖组织和恐怖融资者进行资金筹集、转移和使用IO.��根资据金联进合行国筹安集、理转会移相和关使决用议，防止参与大规模杀伤性武器扩散的个人和组织对 根据FATF2022年11月的评估结果。 来源：FATFRecommendations,FATF2012 本轮后续评估，FATF只对合规性指标进行了检视，未重评有效性指标。 第五轮互评估的关注重点 FATF第五轮互评估将于2024-2025年启动。根据其最新发布的《方法论：基于反洗钱金融行动工作组的建议去评估技术合规性以及AML/CFT/CPF系统的有效性》（2022年2月），本轮的整体评估方法和原则与上一轮基本一致，即同步开展技术合规性评估及有效性评估。 考虑到有效性评估将被放至更加重要的地位，我们建议重点关注目前我国“低度有效”及“中度有效”的直接目标，及时补齐短板，尤其是在特定非金融机构、互联网贷款机构监管，法律安排透明度以及定向金融制裁等方面。此外，评估将基