发展中国家矿业产出和政府收入最大化

授权公开披露 授权公开披露 政策研究工作文件10965 发展中国家矿业产出和政府收入最大化 国家政治风险和投资者收益的作用及其对能源转型的启示 GrahamA.DavisChadiBouHabibGauteSolheimMartinLokanc 宏观经济、贸易和投资全球实践2024年11月 政策研究工作文件10965 Abstract 这篇论文调查了矿业项目的决定因素，重点关注绿色矿物。研究问题集中在政治风险对投资决策、项目规模、开采矿石量以及东道国获得的资源租金的影响。文章展示了衡量和捕获资源租金的挑战，并使用了一个在投资者税后现金流为正的约束条件下最大化东道国资源租金的数学模型。分析发现，最优的征税方法是对矿业收入实施累进利润税，既能为国家带来收入，又尽可能不阻碍投资。或者，可以采用税现金流的方法，这种方法可能是非扭曲性的。通过使用S&PCapitalIQ数据库，分析发现，治理、机构、基础设施、技能和服务质量的低水平会抑制勘探活动。 铜矿的开采，这是一种关键的绿色能源矿物质。未被勘探或开发不足的矿藏的机会成本表现为全球铜产量的不-optimal和最贫穷东道国的收益丧失。为解锁勘探机会，论文提出了一系列减轻政治风险的措施，包括投资地质调查和机构建设，以及设计稳定税制。对于开发不足的项目，建议各国不仅投资基础设施、技能和服务，还应改善治理和机构。这将降低投资者愿意投入的金属品位门槛，最终从已知矿产储量中生产更多的金属。国际金融机构的干预可以缓解所有国家风险，包括政治风险，这些风险阻碍了投资者与国家之间可信的时序承诺。 这篇论文是由世界银行宏观经济、贸易与投资全球实践部门所产。作为世界银行为提供研究成果的开放访问并为全球发展政策讨论做出贡献更大努力的一部分，该论文应运而生。政策研究工作论文也已在网页http://www.worldbank.org/prwp上发布。作者可以通过以下邮箱联系：gdavis@mines.edu；cbouhabib@worldbank.org；gaute.solheim@hotmail.com；mlokanc@worldbank.org。 该政策研究工作论文系列传播正在进行中的研究成果，以促进关于发展问题的交流与讨论。该系列的一个目标是迅速发布这些发现，即使这些成果的呈现尚不够完全成熟。这些文章应标注作者姓名，并据此引用。本文中的观点、解释和结论完全是作者的意见。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属组织的观点，也不一定代表世界银行执行董事会成员或他们所代表的政府的观点。 由研究支持团队制作 提高发展中国家采矿产出和政府收入：政治风险和投资者回报的作用及其对能源转型的影响 格雷厄姆·A·戴维斯、查迪·博·哈比卜、豪特·索尔海姆和马丁·洛坎克1 JEL.No.:D25;G11;H21;L72;Q32关键词:矿业税,铜,气候变化,基于风险的方法,投资环境。 1G.Davis是科罗拉多矿业学院的名誉教授。联系电子邮件gdavis@mines.edu.C.OuHabibis博茨是世界银行东非宏观经济、贸易和投资单位的首席经济学家。联系方式：[未提供] cbouhabib@worldbank.org.GSustainableGrowthunit.Contacte-mail:gaute.solheim@hotmail.com.M.Lokanc是世界银行基础设施、能源和开采行业部门的矿业专家。联系电子邮件：mlokanc@worldbank.org我们感谢SebastianEckardt和BryanLand提供的有用审阅和评论，感谢MichaelStine提供的研究帮助，感谢DiderikLund就资源租金征税进行的讨论，以及感谢RobertCairns对初步GTP稿本的评论 。论文承载着（Thepapercarriesthe） 这份文件。这份文件得到了世界银行的支持全球税务计划作者的姓名应在引用时注明。本文中的发现、解释和结论完全是作者的观点。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属组织，或世界银行执行董事会成员及他们所代表的政府的观点。 Introduction 这篇论文关注私营采矿公司在开采矿产沉积物过程中产生的资源租金，并探讨东道国（矿产位于其领土下的国家）通过征税来捕获这些资源租金的方式。从经济角度来看，本文涉及两个方面：一是采矿项目的经济学；二是对能源系统绿色转型至关重要的矿物（绿色矿物）的经济学。采矿项目的经济学决定了提取者的回报，而剩余的收入则归东道国所有。绿色矿物的经济学则要求最大化其开采以满足日益增长的绿色能源需求，以应对气候变化。报告初步目标是澄清资源租金及其征税的问题，这些问题往往将准租金与多种类型的租金混为一谈。最终目标是估计若政治风险降低或消除后，在具有政治风险的管辖区将启动的额外采矿项目数量，特别是针对绿色矿物，并评估由此增加的采矿活动所带来的财政及其他收益。 矿业公司估计每投入一美元用于推进一个项目，能否带来显著大于零的税后净现值（NPV）。在勘探阶段，评估较为粗略且主观，资金根据地质前景分配。在成功勘探区域，矿产资源被宣布。随后进行更为详细和复杂的严谨技术研究。技术研究必须展示出该项目的税后NPV显著为正，才能推进到下一阶段的资本支出。这些研究使用一系列捷径和经验法则来估算现金流。项目会用一系列常规的折现率进行评估以确保稳健性。管理者会从实际操作中查看项目的NPV，并使用诸如内部收益率（IRR）、回收期、NPV相对于投资成本的大小等启发式方法来决定是否继续推进项目。 政治风险并未纳入这些项目评估现金流计算或作为捷径计入项目的折现率中。面临政治风险的项目必须在直觉标准方面达到更高的门槛，例如更高的内部收益率（IRR）、更快的回收期或更大的地质潜力上限。这些更高的门槛并未明文规定，但我们可以通过观察在政治风险国家成功项目中更高的运营金属品位来观察其影响。 金属需求可能因交通运输和能源生产去碳化而增加，相应的金属价格上涨预测将有助于满足这种需求。这些话题因此变得及时。全球对气候关键金属的需求更大供应。然而，矿业投资水平尚未达到国际能源署（IEA）和其他机构预测的需求增长，结果是，某些或所有这些金属的价格需要上涨以激励绿色金属生产的矿业投资。 投资水平可能不足以满足预期需求的原因有几个。这些原因与投资决策的制定有关。许多发展中国家，尤其是非洲国家，拥有大量用于低碳化世界的金属矿藏，并且它们有望通过增加金属开采和提高金属价格而从相关资源租金的增加中受益（Diene等，2022）。在其他条件相同的情况下 ，投资往往会流向风险溢价最低的项目。如果一项投资发生在“风险较高”的国家，那么该项目将被设计成尽可能减少高风险的影响。这通常意味着限制投资暴露、缩短项目周期、加速投资回报 （部分决策由风险因素驱动）。 融资来源——即私人/公共股本、企业/项目贷款)，以及采用较高的截止标准对存款进行“高级化”处理。 矿产开采所创造的资源租金的程度在一定程度上取决于地质条件，但也取决于开采这些矿产的企业所作出的决策。众所周知，东道国政策、政策不确定性、税收设计、累退/累进税负担以及税收稳定性都会影响私营矿业企业的决策。积极因素会增加租金的产生，从而通过税收获取更大的收益份额。消极因素则会起到相反的作用。 本文将以政府政策与资源租金创造之间的互动作为最终关注点，旨在揭示如何通过改进政府实践来增加和捕获资源租金。报告将不涉及政府对所捕获租金的处置情况。政府在捕获资源租金方面需要回答的关键问题包括：是在事前还是事后征税；是对存量（一次性奖金）征税还是对流量（利润税）征税；是以项目为基础还是以公司为基础征税（包括勘探和失败项目）；以及是否对所有项目实施统一的税收制度或为每个项目谈判特定条款。 这篇论文的观点是，如果希望最大化采矿活动及其带来的政府收入，东道国政府应该放弃基于事前或事后基础征税自然资源租金的想法，因为这些租金无法准确衡量。相反，应针对矿业征收稳定的适度利润税，与其他所有行业一样，同时允许充分的折旧和亏损结转以最小化扭曲效应。出于政治原因，与金属价格挂钩的累进系统可能是可取的，但这也可能导致税收收入变得高度顺周期波动。 大多数关于财政收入生成的讨论集中在所得税和利润税上。当财政收入与矿业、石油和天然气开采相关时，讨论转向了资源租金及其税收，通常通过特许权等附加方式实现，似乎作为一种独立考虑来替代对利润征税。强调资源租金无疑反映了金属价格波动性以及在繁荣时期未能完全对利润征税可能给私营企业带来的不公正收益。2它还涉及到有限资源和矿床中可变资源质量（品 位）的征税问题。这些方面被认为是霍特林和里卡多资源租金的起源。因此，首先有必要澄清一些关于租金、租金测量以及通过税收获取租金的神话。我们在第1部分中进行这项工作。文档其余部分的结构如下：第2部分建立一个理论模型来确定采矿项目的资源租金和超额利润；第3部分探讨矿业公司如何评估采矿项目；第4部分提供了一个简单的数值示例，说明政府政策和政治风险如何在项目层面影响资源租金和超额利润，并提出了一些征税和获取资源租金的选项；第5部分展示了选定国家铜矿勘探和开采的实证发现；最后，文章以结论结束。 2有关矿税特别主题的书籍示例包括Lilford和Guj（2021）；Otto（1995）；Daniel等（2010）；Daniel等 （2017）；Andrews等（2006）。 第1节：减少资源租金的神话 A.资源租金和盈余可以衡量和征税 租金在经济学中有许多含义和用途（Rothbard,1977）。最简单来说，租金是一个存量概念，即企业在运营期间预期未来税前盈余的现值，可以通过在运营期间通过流量征税或在项目启动时通过存量征税来移除，而不影响企业的投资和运营决策。其他关于租金的术语包括项目净现值（NPV）或项目价值。其他关于盈余流量的术语包括超额利润或意外利润。在矿业中，考虑项目的层面租金和盈余是有用的；对于本报告的目的，可以将租金和盈余的定义修改为企业在某一项目上的投资和运营决策所产生的租金和盈余，这些租金和盈余可以在不改变这些决策的情况下完全以存量租金税或盈余流量税的形式移除。这一概念非常重要，因为如果仅对租金征税，矿业项目的投资和产出将保持在其自然水平（即税前水平），而政府则可以享受到通过征税获得的部分收益。 方框1：准租金、其他租金和纯租金 总租金可以分为三个组成部分：准租金，其他租金和纯租金，尽管这三个 准租金 通常是接头，不能单独测量。反映了矿山的投资资本回报。在 准租金 theshortrun,i.e.,postinvestment,itwillappearasexcessprofit.Anypromisetotaxaway将导致 其他租金 资本首先不被投资。包含垄断租金、能力租金和政策租金。只有垄断租金和政策租金可以在不扭曲市场的情况下被征税。 纯租金 投资和经营决策。之所以会出现，是因为矿山的矿床质量 剥削优于采矿作业中的边际矿山或最高成本矿山。矿产质量取决于矿石品位、矿化特征、矿体深度、接纯近租海金洋运输的能力，以及影响生产成本的众多其他因素。 那些主张对资源租金征税的人通常会想到与矿业相关。它们反映了该国地质遗产所带来的好处。不应因为运营矿场的原因而关闭任何矿山。 纯租金 政府征税这一论点虽然属实，却忽略了一个重要的考虑。 纯租金 正在创建从矿藏中获取资源不仅需要开采这些优质的矿藏，还需要通过勘探发现这些矿藏或从其他拥有发现权的土地持有者处购得，或者通过创新和技术将之前已知但不经济的矿藏转变为可开采的矿藏 。寻求创造和 纯租金 捕获为勘探和技术进步提供激励。征税的国家 纯其租他金租金纯租金 tahned与，采这矿两相种关股的票必概须念准可备能好部补分贴包新含的在勘一探个或可进以行征勘税探的操作盈余流中，而不至于扭曲矿山运营或投资本决身策。挑战在于当实际应用涉及信息不对称和会计实践时，如何识别出这一盈余流。 Durlauf,S.N