发展中国家矿业产出和政府收入最大化：国家政治风险和投资者回报的作用及其对能源转型的影响

发展中国家矿业产出和政府收入最大化 国家政治风险和投资者收益的作用及其对能源转型的启示 Graham A. Davis Chadi BouHabib Gaute Solheim MartinLokanc 政策研究工作文件 10965 Abstract 这篇论文探讨了采矿项目的决定因素，重点关注绿色矿物。研究问题集中在政治风险对投资决策、项目规模、开采矿石量以及东道国获得的资源租金的影响。文章展示了衡量和捕捉资源租金的挑战，并使用了一个数学模型来最大化东道国的资源租金，在投资者税后现金流为正的约束条件下。分析发现，最优的征税方法是对采矿收入征收累进利润税，这样既能为国家筹集收入，又不会显著抑制投资。或者，可以采用税现金流的方法，这种方法可能是无扭曲的。利用S&P Capital IQ数据库进行的分析表明，治理水平、机构、基础设施、技能和服务质量较低会抑制勘探活动。 铜矿的开采，这是一种关键的绿色能源矿物质。未被勘探或开发不足的矿藏所带来的机会成本体现在全球铜产量的不充分和最贫困东道国的潜在收入丧失上。为了开启勘探活动，该论文提出了减轻政治风险的措施，包括投资地质调查和机构建设以及设计稳定的税收体系。对于开发不足的项目，建议各国不仅投资基础设施、技能和服务，还需改善治理和机构。这将降低投资者愿意投入的金属品位门槛，最终从已知矿产资源中生产更多的金属。国际金融机构的干预可以帮助缓解所有国家风险，包括政治风险，这些风险阻碍了投资者与国家之间的可信的跨时期承诺。 该政策研究工作论文系列发布工作中的成果以鼓励关于发展问题的交流与讨论。该系列的一个目标是在报告尚未完全完善的情况下迅速传播这些发现。论文应标注作者姓名，并据此引用。本文中的观点、解释和结论完全是作者的观点。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属组织的观点，也不一定代表世界银行执行董事会成员或他们所代表的政府的观点。 最大化发展中国家矿业产出和政府收入：政治风险和投资者回报的作用及其对能源转型的影响 格雷厄姆 · A · 戴维斯、查迪 · 博 · 哈比卜、豪特 · 索尔海姆和马丁 · 洛坎克1 JEL. No.: D25; G11; H21; L72; Q32 关键词: 矿业税, 铜, 气候变化, 基于风险的方法, 投资环境。 Introduction 本文关注私营采矿公司通过开采矿产沉积物所产生的资源租金，并探讨东道国（矿产位于其领土下的国家）通过征税来捕获这些资源租金的方式。从经济角度出发，本文分别探讨了采矿项目的经济学以及对能源系统绿色转型至关重要的矿产（绿色矿产）的经济学。采矿项目的经济学决定了提取者的回报，而剩余的收入则归东道国所有。绿色矿产的经济学则侧重于最大化其开采以满足不断增长的绿色能源需求，这是对抗气候变化的关键。本报告初步目标是澄清资源租金及其税收的概念，这些概念通常将准租金与多种类型的租金混淆。最终目标是估计如果政治风险降低或消除，将在政治风险较高的地区启动的额外采矿项目数量，特别是针对绿色矿产，以及由此增加的采矿活动所带来的财政和其他利益。 矿业公司估计每投资一美元用于推进一个项目是否会导致税后净现值（NPV）显著大于零。在勘探阶段，评估较为粗略且主观，资金根据地质前景进行分配。在成功勘探区域，矿产资源被宣布。随后，会进行越来越详细和复杂的严格技术研究。技术研究必须显示项目的税后净现值显著为正，以使项目能够进入下一阶段的资金支出。这些研究使用一系列捷径和经验法则来估算现金流。项目会用一系列常规的折现率进行评估以确保稳健性。管理层从各种情景中分析项目的NPV，并利用诸如内部收益率（IRR）、回收期、NPV相对于投资成本的大小等启发式方法来决定是否继续推进项目。 政治风险并未纳入这些项目评估现金流计算或作为捷径计入项目的折现率中。面临政治风险的项目必须在直觉标准方面达到更高的门槛，例如更高的内部收益率（IRR）、更快的回收期或更大的有利地质潜力。这些更高的门槛并未明文规定，但我们可以通过观察在政治风险国家成功项目中更高的运营金属品位来观察其影响。 金属需求可能因交通运输和能源生产去碳化而增加，随之而来的金属价格预测上涨将有助于满足这种需求。这些话题因此变得及时。全球对气候关键金属的需求供应有所增加。然而，矿业投资水平尚未达到国际能源署（IEA）和其他机构所预测的需求增长，结果是，某些或全部这些金属的价格需要上涨以激励绿色金属生产的矿业投资。 投资水平可能不足以满足预期需求的原因有几个。这些原因与投资决策的制定方式有关。许多发展中国家，尤其是非洲国家，拥有大量用于低碳化世界所需的金属矿藏，并且它们有望从金属开采量增加和金属价格上涨中获得相应的资源租金增长（Diene等，2022）。在其他条件相同的情况下，投资往往会流向风险溢价最低的项目。如果一项投资发生在“风险更高”的国家，该项目将被设计以尽量减少高风险的影响。这通常意味着限制投资暴露、缩短项目周期，并加快投资回报（部分决策受到此类因素驱动）。 融资来源——即私人/公共股本、企业/项目贷款），以及选择较高的阈值对存款进行“高级化”处理。 矿产开采所创造的资源租金的程度在一定程度上取决于地质条件，但也取决于开采这些矿产的企业所做出的决策。众所周知，东道国政策、政策不确定性、税收设计、累退/累进税负担以及税收稳定性都会影响私营矿业公司的决策。积极的影响会增加租金的生成，从而为通过征税来获取更大的收益创造条件。消极的影响则相反。 本文将最终聚焦于政府政策与资源租金创造之间的互动，旨在阐明如何通过改进政府实践来增加和捕获资源租金。报告将不涉及政府对捕获租金的处置方式。政府在捕获资源租金方面需要回答的关键问题包括：是采取事前征税还是事后征税；是对存量（一次性奖金）征税还是对流量（利润税）征税；是以项目为基础还是以公司为基础进行征税（包括勘探和失败项目）；以及是否对所有项目实行统一的税收制度或为每个项目单独谈判条款。 这篇论文的观点是，如果希望最大化采矿业及其政府收入，东道国政府应放弃基于事前或事后基础征税自然资源租金的想法，因为这些租金是无法衡量的。应该对采矿业征收稳定且适度的利润税，就像对其他所有行业一样，并给予充分的折旧和亏损扣除，以最小化扭曲效应。出于政治原因，与金属价格挂钩的累进系统可能是可取的，尽管这可能会导致税收收入高度顺周期波动。 大多数关于财政收入生成的讨论主要集中在所得税和利润税上。当财政收入与采矿、石油和天然气开采相关时，讨论转向了资源租金及其通过特许权等附加方式征收的税收，似乎将其视为对利润征税的一种独立考虑。对资源租金的重视无疑源于金属价格的波动性以及在繁荣时期未能完全征税给私营企业留下不公平收益的印象。2它还涉及到有限资源和矿藏中可变资源质量（品位）的税收问题，这是经济学家认为是霍特elling和里卡尔德资源租金起源的问题之一。因此，首先有必要澄清一些关于租金、租金测量以及通过税收获取租金的误解。我们在第1部分中进行这一澄清。文档其余部分的结构如下：第2部分构建一个理论模型以确定采矿项目的资源租金和剩余价值；第3部分探讨矿业公司如何评估采矿项目；第4部分呈现一个简单的数值示例，说明政府政策和政治风险如何在项目层面影响资源租金和剩余价值，并提出征税和获取资源租金的选项；第5部分展示选定国家铜矿勘探和开采的实证研究结果；最后，论文得出结论。 第 1 节 ： 减少资源租金的神话 A. 资源租金和盈余可以衡量和征税 租金在经济学中有多种含义和用途（Rothbard, 1977）。最简单的解释，租金是一个存量概念，即企业在运营期间预期未来税前盈余的现值，可以通过在运营期间按流量征税或在项目启动时按存量征税来实现，而不影响企业的投资和运营决策。其他对租金的称呼包括项目净现值（NPV）或项目价值。对于盈余流的其他称呼则包括超额利润或意外利润。在矿业领域，考虑项目层面的租金和盈余是有用的；为了本报告的目的，可以将租金和盈余的定义修改为：由于矿业企业投资和运营决策而产生的盈余，这些盈余可以在不改变这些决策的情况下完全作为存量租金税或盈余流税进行征收。这一概念之所以重要是因为，如果仅对租金征税，矿业项目的投资和产出将保持在自然水平（即税前水平），而政府则能享受通过征税获得的部分收益。 从这些活动中创造的所有剩余价值中，似乎形成了一种双赢局面。虽然存在许多租金来源，但在矿业领域，焦点通常集中在资源租金上，即据称源自主权授予项目的矿产资源质量的租金。 租金税收理论，尤其是资源租金税收理论，在实践中因准租金及其对租金测量的影响而变得复杂。准租金可以被视为流量或其现值存量，是激励项目投资必要的回报。准租金促使矿业运营商在首次生产开始之前数十年进行技术上具有风险的勘探和开发投资，并承担多次技术失败带来的重复损失。准租金在成功投资之后表现为投资者对其过去努力（包括勘探成本）和未来努力（包括关闭成本）所期望的报酬（参见附录1）。3准租金不能通过征税而被剥夺，这会影响投资决策。因此，准租金并非真正的租金。从流量角度来看，运营期间的正现金流必定是先前投资的结果，这种正现金流是由对先前投资的准租金、其他租金以及纯粹的剩余利润组成的。利润并非全部都是剩余利润。4事实上 ， 这些都可能没有盈余。 由于项目层面的信息不对称，只有项目所有者在事前（ex ante）知道可以从项目中移除多少租金，或在事后（ex post）知道可以移除多少剩余利润，因为只有他们才知道产生了多少准租金。这一点将在下面的数值例子中变得清楚。 租金的测量还受到项目中应用非市场输入的影响（Cairns 和 Davis，2023）。这些输入可能是存量输入或流量输入。例如，管理质量或公司独有的特定技术专知等非市场输入需要回报来诱导和维持其在特定项目中的应用。然而，由于这些输入是非市场的，难以衡量它们所需的回报并将其纳入租金估计中。忽略这一点会导致将显性项目盈余视为非市场输入回报而高估项目租金。试图衡量这些输入并将其作为扣除项包括在内会受到错误的影响，因为这些输入没有市场价格。 B. 资源租金等于采矿利润 许多税务机关将矿业利润等同于租金。为了进一步阐述谬论A，引入净现金流量与利润之间的额外区别是有用的。净现金流量是指项目业主在一个项目期间支出（如果为负数）或收到（如果为正数）的总现金。利润则是净现金流量减去任意的会计扣除项，这些扣除项是为了让项目业主能够在收入之前回收过去的投资支出（例如，折旧和摊销）。这些扣除项试图允许项目业主在获得收入之前回收其投资支出。 税收。但由于这些扣除只能回收投资支出，而不是投资回报，因此在扣除折旧和摊销后的净利润仍然包含准租金。 图1说明了这些概念。在此期间，项目净现金流100美元由80美元的准租金构成，准租金包括过去投资支出的回报以及已知的风险承担的利息和报酬，加上剩余的20美元。利润为70美元，这是通过从项目准租金中扣除30美元的过去投资部分得出的。利润中的准租金余额为50美元，纯剩余再次为20美元。如果利润税超过70%中的20%，不仅会征税余下的部分，还会征税准租金，导致税收失真。当然，认为所有利润都应被完全征税，因为它们都是意外之财的观点是错误的。鉴于准租金实际上难以衡量，即使是对剩余部分征收70%中的20%的利润税，这也是一种未知的理想状态。 资源租金税是一种旨在仅对矿物质量产生的租金征税的非失真性矿业税，在理论上可以允许从利润中扣除准租金以及除矿物质量外的其他因素产生的租金，然后再对该剩余盈余征税。在这种情况下，税率为不到20/70%。实际上，资源租金税管理员无法知道允许多少准租金或扣除多少与矿物质量无关的租金，使得该税种在实践中毫无实用价值。 租金和剩余是矿产独有的C. 租金征税的概念往往仅与采矿或石油和天然气开采相关，基于这样的观点：只有这些活动才能产生租金。实际上，每个行业都能产生租金，包括才华横溢的娱乐界人士、艺术家和运动员等个体。能够产生租金的因素有很多——不完全竞争、对独特稀缺投入的访问、特殊的才能以及买家和卖家之间的信息不对