联合国解决国内流离失所问题特别顾问的遗产

2024年11月51日 联合国解决国内流离失所问题特别顾问的遗产 授权到期后如何保持政治势头 纳丁·纳普和安妮·科赫 在2022年6月，联合国秘书长发布了《内部流离失所行动议程》。该议程旨在从根本上改革对内部流离失所的应对方式。一方面，重点必须从短期人道主义援助转移到更具发展导向的方法上；另一方面，受影响的政府必须更加积极参与寻找持久解决方案。联合国特别顾问罗伯特·派珀已被委任实施这一行动议程。在过去两年中，他在多个国家发起了积极的发展，并促进了相关联合国组织之间的更好协调。尽管特别顾问的任期将于2024年底结束，但他迄今为止取得的进展必须得到保障。为此，德国应倡导可持续的治理结构，并推动将内部流离失所系统性地纳入发展和气候融资考量之中。 迁移和跨境流离失所话题在德国及许多其他欧盟成员国的公共辩论中无处不在。相比之下，内部流离失所者（IDPs）即因不可抗拒的原因离开原居住地但仍在本国境内的人群 ，受到的关注较少。这一类别包括大约1.17亿全球人口中超过一半的人，这些人于2023年底因迫害、暴力冲突和人权侵犯而逃离 。此外，还有因自然灾害和由气候变化引发的极端天气事件而被迫离开家园的人群。总人数 国内流离失所者的数量不断增加。到202 3年底，人口达到了近7600万人的新高 。 Unlike流离失所者与跨境难民不同，流离失所者无法获得国际保护。他们的支持和关怀责任在于各自政府。然而，往往缺乏必要的能力和/或政治意愿。后者在国家行为者本身是冲突方并因此（共）负有引发displacement责任时尤为常见。在此背景下，人道主义行动者通常会提供大部分支持。然而 ，这些行动者自身缺乏足够的政治影响力。 为了寻求长期解决方案。因此，内部displacement导致的限制和不利因素往往会长期存在，受影响的人道主义援助接收方对此的依赖也会持续。这不仅对长期资金不足的人道主义系统构成了巨大的负担，同时也对相关国家的发展造成了沉重的代价 。 实现持久解决方案的主要挑战 内部流离失所问题领域需要采取行动，这一点已是众所周知。除了急性紧急援助之外，国际支持还必须从一开始就致力于寻找持久解决方案。原则上，有三种选择：内部流离失所者（IDPs）可以返回原籍地、在当地寻求庇护的地区进行本地化整合，或者定居在另一个地点。无论采取哪一种解决方案，都应确保消除与流离失所相关的保护需求和歧视。然而，相应的任务往往超出了人道主义行动者的职权范围。这些任务包括恢复身份文件、确保获得常规教育和医疗保健系统、支持房屋和基础设施的重建，以及开展全面的和平与和解工作，包括解决土地争端。因此，寻找解决方案是一个复杂的过程，涉及人权、人道主义援助、发展、重建、灾害预防和和平建设等多个领域。协调各参与方并及时介入至关重要——这符合人道主义-发展-和平（HDP）nexus的原则。然而，在实践中，由于政治和结构障碍的存在，持久解决方案经常未能实现。 缺乏政府承诺 作为一般原则，只有受影响的政府主动承担这一目标并积极追求，才能为大量IDP群体找到持久的解决方案。如果没有其领导，这一努力从一开始就注定会失败。但恰恰缺乏这一点——特别是长期内部流离失所往往可以追溯到国家的责任或政府的缺陷，因此具有高度的政治敏感性。国际社会试图系统地解决IDP问题的努力往往被受影响的政府拒绝，因为这些努力被视为对内政的不可接受干涉。另一方面，捐助国也几乎不优先考虑这一问题：与跨境流离失所不同，富裕国家通常不会直接暴露于其他地区内部流离失所的后果中。因此，这一现象在关键的国际进程中长期被忽视，并且在联合国2030年可持续发展议程的17个可持续发展目标或《难民全球契约》和《移民全球契约》中也没有得到充分反映。 国际支持的联系不足 另一个挑战在于国际援助体系的结构。尽管长期努力旨在实现更大的协同效应，人道主义援助与发展部门仍然遵循各自的行为逻辑和优先事项。这往往阻碍了联合数据收集与分析、规划和项目实施——导致内部流离失所领域的短期和长期支持服务不够衔接。此外，对于因冲突引起的内部流离失所需要持久解决方案而言，和平建设作为HDPNexus第三支柱的实施至今仍显不足。进一步地 ，在联合国系统内负责内部流离失所者的机构责任尚不明确，这导致职权范围的冲突。 SWP评论51 2024年11月 特别是国际移民组织（IOM）与联合国难民高级专员公署（UNHCR）之间。 融资缺口 持久的解决方案成本高昂，且在没有充足财务资源的情况下难以实现。最大的障碍不是整体人道主义资金不足。相反，主要问题是内部流离失所者的需求在发展融资中并未得到充分考虑，缺乏专门针对解决内部流离失所的融资工具。因此，许多受影响的人在人道主义紧急援助耗尽后不再获得足够的支持 。这可能导致由流离失所引起的优势和脆弱性持续存在，从而导致长期的内部流离失所 。国际社会内部就是否应将内部流离失所视 为一个跨领域问题还是创建专门的机制来处理这一问题展开了激烈的讨论。然而，普遍认为长期的内部流离失所对发展有严重的负面影响，因此有必要为可持续解决方案提供更多发展资金。 是在联合国系统内外发起适当的变革。 开发具体的解决方案途径 特设顾问的主要目标之一是在2024年底前为15个试点国家中的多达1000万流离失所人口 （IDPs）开发解决方案：阿富汗、中非共和国、乍得、哥伦比亚、埃塞俄比亚、伊拉克 、利比亞、莫桑比克、尼日尔、尼日利亚、索马里、南苏丹、苏丹、瓦努阿图和也门。皮珀多次访问这些国家，在高层游说中强调 ，对流离失所人口寻找持久解决方案的坚定承诺将对整个社会产生积极的发展影响，这将有助于实现2030年议程。因此，取得了一些具体的成果。例如，在中非共和国，政府已经开始采取措施来解决流离失所人口的问题。,哥伦比亚、埃塞俄比亚（索马里地区 ）、伊拉克、利比亚、尼日利亚和索马里已承诺将约850万内部流离失所者（IDP）纳入解决方案路径。这相当于承诺逐步恢复受影响IDP群体在经济、社会和政治方面的平等参与。为此，国家或地方层面已经制定了相应的战略和路线图。如果这些战略与国家发展计划有明确的联系，并且以成本计划的形式不仅明确了行动的重点领域，还预计了通过部门特定措施将产生的成本，那么这些战略就尤为宝贵。一些战略还包含了相关政府的财政承诺。例如，尼日利亚的阿达马瓦州 、博尔诺州和约贝州已承诺在未来三年内将其各自预算的5%至15%用于实施各自的行动计划。尽管取得了这些进展，但仍面临重大挑战。 重新调整国际参与 为了应对这些不同的行动需求，联合国秘书长于2022年6月发布了《内部流离失所行动计划议程》（以下简称“行动计划”）。该行动计划包含了31项联合国承诺，旨在促进持久解决方案、防止未来流离失所危机，并确保对内部流离失所者（IDPs）的保护和援助。为了推进“行动计划”的实施，设立了为期约两年半的联合国内部流离失所解决方案特别顾问职位（以下简称“特别顾问”）。该职位的主要任务是 政策依然存在——即使是在政府通过面向解决方案的战略或行动计划表明承诺的国家也是如此。例如，伊拉克领导层将快速关闭IDP营地列为优先事项。 SWP评论51 2024年11月 政府通过向internallydisplacedpersons(IDPs)提供资金以鼓励他们返回各自的家园。个人的流离失所状况随后被官方视为结束，尽管严重的安全风险和缺乏收入来源往往迫使人们再次迁移。在尼日利亚博诺州也存在类似问题，由于博科霍拉武装分子的存在，该地区仍难以让人道主义行动者进入。由于安全形势不佳，实际返回往往是不可能的。受影响的人们只能在区域城市中寻求庇护，而这些地方缺乏可耕种的土地或其他收入来源。在此背景下，联合国秘书长的行动计划有可能被用作提前关闭IDP营地的言辞借口 。埃塞俄比亚政府也在冲突结束后敦促塔格瑞亚地区的IDPs返回家园——即使在这些地区安全形势依然严峻且公共基础设施几乎无法正常运作。 IDPs和东道社区的能力。此外，缺乏国家层面的监测与评估系统，这些系统可以用来衡量解决方案实施的成功与否。在这方面已经取得了一定进展，例如，联合内部displacement置位服务和联合国开发计划署（UNDP）开发了一个以发展为导向的指标系统，该系统得到了德国联邦经济合作与发展部（BMZ）的资助。然而，仍然缺乏可靠的社会经济数据和标准化分析。在某些国家背景下 ，联合国机构和（次）国家级政府也使用竞争性的数据集，并且对具体何时解决了一次displacement情况存在不一致的定义。 加强联合国内部协调 这些例子具有许多共同点：政府往往推动IDP（internallydisplacedpersons）返回原籍地，但不尊重他们在不同解决方案之间的自由选择权，也不让他们参与相关规划和决策过程。因此，关注点集中在IDP的物理搬迁上，而不是恢复其权利或增强其行动能力。受影响者持续被边缘化表明，与冲突相关的内部displacement具有高度政治性质，特别是针对内部流离失所者的持续支持仅靠技术援助是不够的。国际社会提供的专门技术支持可以在一定程度上为找到持久解决方案做出重要贡献。然而，要全面消除与displacement相关的具体劣势，必须系统地将相应的措施纳入和平与和解进程中，并通过可行的妥协（例如在土地争端中）来支持这些措施。在国家层面的一个额外障碍是缺乏足够的数据。尽管内部流离失置监测中心在这方面做出了开创性的工作，但在许多地方仍缺乏可靠的数据来反映内部流离失置的程度，以及具体脆弱性、需求和 特殊顾问的另一个行动领域是sensitizing相关的联合国机构在整个人道、发展和保护综合框架（HDPNexus）中对内部displacement所带来的发展政策影响的重要性。这与将相应解决方案更有效地整合到现有联合国流程和机制中的目标相辅相成。在这方面也取得了具体进展。在特殊顾问上任之前，只有IOM和UNHCR制定了应对内部displacement的机构战略，而现在八个联合国组织都制定了此类战略。特别是UNDP，在解决和预防方面承担了更大的机构责任，并因此填补了联合国在这个领域的承诺缺口。同时，根据行动议程设立了内部displacement解决方案指导委员会（以下简称“指导委员会” ），由八个相关联合国组织（以及世界银行 作为观察员）组成，促进其在全球层面的交流，从而改善联合国在应对内部displacement方面的协调性。 SWP评论51 2024年11月 在国家层面实现这样的协调证明要困难得多 。联合国驻地协调员（RCs）在此过程中发挥着核心作用。作为联合国发展系统中最高级别的代表，他们领导联合国国家团队，并在危机时期担任人道主义协调员。根据行动议程，联合国秘书长进一步加强了他们的角色，以便有效协调地面努力并支持各国政府制定应对内部流离失所的解决方案。在所有试点国家（除瓦努阿图外），UNDP通过一个专门设立的资金机制（称为解决方案顾问部署设施），由法国、欧盟、英国、挪威和瑞士等捐助者资助，为RCs提供了解决方案顾问的支持。由于RC办公室的能力通常有限，解决方案顾问在国家层面协调和推广解决方案工作中扮演关键角色。这通过向RC和联合国国家团队提供战略性和技术性建议 、高级倡导工作以及特别顾问对国家的访问 来实现，同时也通过与人道主义、发展、气候和和平行动者进行接触的步骤来实现。作为额外工具，特别顾问还通过定期访问和支持各国团队，进一步促进这一过程。 顾问机构于2023年8月推出了内部displacement解决方案基金（IDSF）。这是一个新的基金，旨在为联合国国家团队提供的合作性和跨部门项目工作提供快速灵活的资金支持，促进持久解决方案。该基金的资金仍远未达到1亿美元的目标。截至目前，德国、挪威、英国和瑞士总共承诺了不到1900万美元。尽管如此，由该基金资助的项目可以增强不同联合国组织之间的实际合作，并有助于在各个国家背景下提升政府机构的主题能力。 联合国开发计划署（UNDP）、国际移民组织（IOM）和联合国难民署（UNHCR）。这表明这三家机构在未来可以在持久解决