财政部新闻发布会点评：增量财政政策的七大关注

价格数据点评 水平延续回落、物价稳中 1月 通胀 2024年10月12日 热点点评 增量财政政策的七大关注 ——10.12财政部新闻发布会点评 作者： 中诚信国际研究院 袁海霞hxyuan@ccxi.com.cn汪苑晖yhwang@ccxi.com.cn闫彦明ymyan01@ccxi.com.cn王晨chwang01@ccxi.com.cn鲁璐llu@ccxi.com.cn 张堃kzhang02@ccxi.com.cn 发改委强调加力支持地方开展债务置换专项债进度超九成、贵州再发特殊再融资债，2024年10月 增量财政政策如何发力?——兼评2024年8 月财政运行数据，2024年9月 抓住房地产等群众关切重点，加力推出增量政策稳增长——9.26中央政治局会议点评，2024年9月 第一波增量政策的六大关注——金融支持高质量发展新闻发布会简评，2024年9月 内蒙古首发特殊再融资债，本轮地方债置换如何看？，2023年9月 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731 gzhao@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 10月12日，财政部部长蓝佛安在国新办发布会上宣布将在近期陆续推出一揽子有针对性增量政策举措。一是加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务，地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生。二是发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，有利于提升国有大行风险防御和信贷投放能力。三是叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳。四是加大对重点群体的支持保障力度，惠民生、促消费仍是后续财政政策关注重点。同时，本次会议表示“用足用好各类债务资金”，尤其强调“要研究扩大专项债券使用范围，健全管理机制”，将更好的发挥政府投资带动作用。此外，会议表示将通过采取综合性措施实现收支平衡，完成今年预算目标，并指出中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。整体而言，本次会议释放财政政策积极信号，有助于提振信心、稳定预期，在“强政策”合力下预计经济基本面有望企稳。 一、化债政策及时雨，拟一次性增加较大规模限额置换存量隐性债务，积极缓释流动性风险、为地方发展腾挪空间 www.ccxi.com.cn 本次发布会强调“加力支持地方化解政府债务风险”，并提出“除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务”，为市场释放极大利好。作为即将出台的四项增量财政政策举措之一，新增债务限额具体规模或将在10月全国人大常委会审议通过后披露，同时财政部指出，这项政策是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，2015年来我国共进行了三轮较大规模的债 务置换1，预计本次新增加债务限额规模或超过前一轮1.5万亿特殊再融资债规模，在年内调赤字概率不大的情况下，将以调增专项债限额为主，有助于缓释短期流动性风险、优化政府债务结构、提振市场情绪，助力“一揽子化债”的推进。 具体而言，其一，当前地方债务风险核心在于流动性问题，化债并不等于要将债务清零，而是要保持债务的可持续滚动2，通过地方政府债券置换存量隐性债务，有助于缓解地方政府及城投企业短期偿债压力，特别是阶段性缓释部分区域的流动性风险，提振市场信心。其二，存量隐性债务存量规模大、成本较高、涉及面较广、风险较高，在当前低利率的环境下，通过地方政府债券置换存量隐性债务有助于降低存量债务的付息压力、推动优化地方债务结构。其三，地方财政持续承压的背景下，较大规模置换有助于减轻地方化债压力，地方可将有限的财政资源腾挪用于经济建设、“三保”等，缓解化债带来的“收缩效应”。此外，财政部披露，截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，伴随新一轮债务置换开展，存量隐性债务余额有望进一步减少，积极助力“一揽子化债方案”深入实施及5-10年化债计划推进。 二、发行特别国债补充国有大行核心一级资本，缓解资本补充压力，提升信贷投放能力，也为金融化债提供更多空间 国有大行作为金融体系的重要组成部分，在稳增长、防风险等中需发挥重要作用：一方面通过债务置换展期等助力地方债务风险化解，缓解融资平台短期流动性压力；另一方面，通过持续降低贷款利率，包括企业贷款利率、房贷利率等，为实体经济修复提供良好的金融环境。但银行负债端较为刚性，虽然多次下调存款利率，但在存款长期化等背景下，净息差持续下行，2024年二季度国有大行净息差仅有1.46%，叠加监管打击手工补息等，存款搬家现象也较为明显，银行负债面临成本和规模双重压力，或在一定程度上影响内生资本能力。同时，国有大行税收贡献相对较大，且国有大行利润上缴或是财政收入的重要组成部分，若不下调分红率，在净息差持续收窄、利润承压、二永债发行难度加大等背景下，国有大行资本压力或较大，考虑到我国中央政府仍有较大加杠杆空间，通过发行特别国债补充国有大行资本具有一定必要性3。 1详见中诚信国际2023年9月28日发布的研究报告《内蒙古首发特殊再融资债，本轮地方债置换如何看？》。 2详见经济观察报2024年9月27日的专访《袁海霞：缓解地方财政流动性压力要从三方面入手》。 3详见中诚信国际2023年8月发布的报告《商业银行参与政府性债务重组空间如何？》。 从历史看，我国通过发行特别国债补充银行资本并非首次，早在1998年，为应对国内商 业银行资产质量恶化，财政部面向工、农、中、建四大行定向发行2700亿特别国债，全部用 于补充银行资本金，同时央行降准释放资金约2400亿，为银行认购国债做准备。此次会议表示发行特别国债用于补充国有大行资本，有利于提高金融系统稳定性，进一步提升国有大行抗风险和信贷投放能力，更好的支持实体经济修复，同时在金融化债持续推进下，也利于保障银行自身经营安全性，为国有大行继续参与融资平台债务置换、展期等提供更多空间。此外，参考历史发行情况并结合“924”国新办发布会央行行长潘功胜讲话，后续或存在进一步降准的可能性，并通过加大国债买卖操作等保持流动性合理充裕。 三、再提推动房地产市场止跌回稳，通过专项债、税收等手段加快优化存量住房与盘活闲置土地，体现财政发力配合稳地产的重要意图 在财政部拟推出的一揽子有针对性增量政策举措中，房地产相关政策占据重要篇幅，凸显房地产行业平稳运行对当前经济的重要影响。会议坚持“严控增量、优化存量、提高质量”的原则，提出要“叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳”。具体来看，主要包含三方面内容： 一是允许专项债券用于土地储备。考虑到当前各地闲置未开发的土地相对较多，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。此前自然资源部已经发文明确，对于收回收购土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持。本次财政部进一步明确允许专项债用于土地储备，既有助于调节土地市场的供需关系，减少闲置土地，增强对土地供给的调控能力，又有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。 二是支持收购存量房，优化保障性住房供给。一方面，用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房；另一方面，继续用好保障性安居工程补助资金，适当减少新建规模，支持地方更多通过消化存量房的方式来筹集保障性住房的房源。此前，用于收储的资金来源主要是央行3000亿元保障性住房再贷款，本次财政部明确地方政府专项债和保障性安居工程补助资金可用于收购存量商品房、消化存量房，引导更多资金用于收储，既能有效消化存量商品房，加大“去库存”力度，又能优化保障房供给，满足广大中低收入人群的住房需求。 三是及时优化完善相关税收政策。财政部正在抓紧研究明确与取消普通住宅和非普通住宅标准相衔接的增值税、土地增值税政策，细则仍需明确，通过税收政策调整降低居民购房 交易成本、以及房企税费负担，有助于提振市场信心，促进房地产市场平稳健康发展。“926”中央政治局会议定调“要促进房地产市场止跌回稳”以来，央行、财政部等多个监管机构出台了一系列增量政策，稳定市场预期，从国庆假期期间商品房销售数据看，政策效果正在逐步显现。考虑到当前房价下跌趋势尚未完全扭转、供需失衡矛盾仍对市场形成制约，后续需要各项政策协同发力，保持政策取向一致性，加强财政政策与其他政策的协调，加强中央与地方的联动，加强新老政策的衔接，打好组合拳，坚定不移推动房地产市场止跌回稳。 四、加大对重点群体的支持保障力度，将促消费与惠民生相结合 发布会提出，要加大对重点群体的支持保障力度，国庆节前已向困难群众发放一次性生活补助，下一步还将针对学生群体加大奖优助困力度，提升整体消费能力。今年以来我国以更大力度支持基本民生保障，各级财政严控一般性支出，腾出资金用于保基本民生、保工资、保运转（后文称“三保”）和重点领域支出。发布会提出，当前我国基层“三保”呈现总体平稳、局部偏紧的态势，局部地区受财政收入增长放缓、土地出让收入下滑以及地方政府债务负担等影响，“三保”压力增大。后续将积极构建长效机制，筑牢兜实基层“三保”底线，发布会提出了五条具体措施，可以归纳为三个方面：一是加强“三保”支出、增强地方财力，将持续加大中央对地方财力性转移支付力度，拓展地方税源、适当扩大地方税收管理权限，补充和支撑地方财力。二是完善相关管理机制，压实各方责任、强化库款调度、加强动态监测，优先满足“三保”支出需要。三是通过增量化债措施缓解地方债务压力，为地方腾出更多的资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层“三保”。 值得注意的是，兜实基层“三保”、加大对重点群体支持保障力度也会对提振消费、扩大内需起到促进作用。近年来我国消费对于经济增长的拉动乘数显著高于固定资产投资，根据中诚信国际估算4，2023年整体固定资产投资的经济拉动乘数为1.97，而消费对于GDP的拉动乘数为3.66，当前阶段稳定与扩大消费应是扩大内需的最主要抓手。今年“730”“926”中央政治局会议均对于提振消费有所部署，提出了“增强中低收入群体的消费能力和意愿”“促进中低收入群体增收，提升消费结构”“要把促消费和惠民生结合起来”等要求5，在具体措施方面采取了积极下达就业补助资金、提高城乡居民基础养老金最低标准、向困难群众发放一次性生活补助、推进大规模设备更新和消费品以旧换新等举措，此次发布会还提出将针对学生 群体加大奖优助困力度。后续来看，仍需注重从增加收入角度激发居民消费潜能，进一步出 4详见中诚信国际2024年4月发布的报告《从“一揽子化债”的三个维度看当前地方投资压力》。 5详见中诚信国际2024年9月发布的报告《政治局会议强调政策加力增强紧迫感，债券收益率短期调整但仍有支撑》。 台对重点群体的支持政策。我们建议6，一是优化财政支出结构，政策重心应逐步转向消费，可借鉴海外各国经验，通过发放现金或数字货币的方式帮助居民部门修复资产负债表，重点加强对就业困难群体及低收入人口救助帮扶、加大财政补贴力度，提振边际消费倾向比较高的中低收入人群消费意愿，向市场释放积极信号，改善预期。二是调整完善个税体系，包括下调中低档个税税率、延续并加大个税优惠政策力度、研究建立个人与家庭申报相结合的所得税税制等等，以促进中等收入群体的消费能力与意愿。 五、专项债用途进一步扩围，允许用于土储、收购存量房及化债，并强调健全管理机制，更好发挥政府投资带动作用 本次发布会明确专项债用途扩围，可用于收购存量住房用于保障性住房，以及化解存量政府投资项目债务，前者有助于促进房地产市场止跌回稳、减轻房企现金流压力，后者有助于缓解旧项目续建或结算资金不足问题。同时财政部提出，“要研究扩大专项债券使用范围，健全管理机制，保持政府投资力度和节奏，合理降低融资成本，切实推动高质量发展”。具体包括三点： 第一，扩范围。财政部提出“研究完善专项债券投向清单管理，增加用作项目资本