拉美和加勒比地区《区域动态》10月第一期

区域动态（拉美和加勒比） 2024年10月第一期 本期提要 专题聚焦 环保与发展：巴西政府与环保NGO的合作与博弈 各国动态 阿根廷、巴西、秘鲁、古巴、墨西哥、萨尔瓦多 一、专题聚焦 环保与发展：巴西政府与环保NGO的合作与博弈 导言： 近年来，巴西正面临着日益严重的环境挑战，例如大规模森林退化与气候变暖。在此背景下，环保类NGO作为可持续发展政策及实践的倡导者介入其中，并成为影响该国环境保护和社会发展的重要力量。然而，当环保目标与发展诉求之间表现出不可调和时，巴西国内外环保NGO与政府、企业之间就会矛盾重重。本期汇编将梳理环保类NGO在巴西环境问题上的介入及其20世纪以来与巴西政府之间的关系，并进一步分析巴西国内外环保类NGO与政府、企业之间的利益博弈及其考量因素。 一、巴西的环境资源与生态冲突 根据学者克莱伯·阿尔霍（CleberAlho）于2012年发表的文章《生物多样性对人类健康的重要性：生态学视角》，巴西的生物多样性被视为是陆地生物圈中最重要的生物多样性之一，其生态系统对人类的福祉和健康都发挥着重要作用。根据巴西地理统计局（InstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatística，简称IBGE）的数据，巴西共拥有六种不同的生物群落：亚马逊雨林、卡廷加干旱林、塞拉多热带高原草原、大西洋森林、潘帕斯草原和潘塔纳尔湿地，总面积占世界生物群落的13%以上。 其中，亚马逊地区作为六大生物群落中最重要的群落，不仅是巴西最重要的自然资源，也是全球应对气候变化的宝贵缓冲区。根据哈佛大学公共卫生学院研究员玛西娅·卡斯特罗（MarciaCastro）等11名学者于2019年11月发表的文章《巴西亚马逊地区的发展、环境恶化和疾病传播》，亚马逊流域覆盖了地球表面7%的面积和南美洲大陆40%的面积，并有约3800万居民生活于此。尽管亚马逊地区横跨九个国家，但其中近70%的面积都位于巴西境内。坐拥世界上最大的热带雨林，亚马逊地区蕴藏着大量水电、矿产、木材等自然资源，并且在调节区域气候方面也发挥着至关重要的作用。 然而由于对自然资源的无序开发，包括砍伐森林、非法狩猎和城市边界扩张等活动，巴西各个地区和生物群落面临着日益严峻的环境挑战，不仅影响着当地居民的生活，也对整体的生物多样性造成了威胁。环保主义者认为政府和开发商对自然资源的开发主要造成了以下几个方面的问题。 首先，大规模的砍伐和单一种植模式的扩张使得森林的气候调节能力不断降低，洪水、山火等极端气候现象将因此不断增加。根据《真实巴西》（BrasildeFato）2024年5月12日的文章《亚马逊地区的森林砍伐与南里奥格兰德州的洪水有什么关系》，以亚马逊地区为例，文中指出森林砍伐已导致当地20%的原始生物群落消失，并损害了气候调节的过程，使得其他地区的降雨模式因此发生变化。同时，由于本土植被的减少，雨水对土壤的侵蚀不断加剧，尤其是在强降雨期间雨水以更快的速度汇集，洪水的风险也随之大幅增加。此外，森林面积减少还削弱了其吸收碳的能力，导致大量二氧化碳释放到大气中，从而加剧全球变暖。这不仅使干旱现象更加严重，还增加了发生山火的可能性。 第二个负面影响聚焦在对原住民和传统社区的入侵上。根据2022年9月29日巴西《环球报》（Globo）文章《巴西已成为过去十年环保人士死亡人数最多的国家》，占据国家商品出口重心的农业和采矿业对土地的不断开发已经对传统社区和原住民的生活带来了严重的负面影响，甚至引发了原住民对环境入侵行为的反抗。随着反抗行为升级，巴西政府也采取了一系列镇压环境捍卫者与环保人士的行动，包括暴力、恐吓、抹黑甚至是刑事定罪。根据英国环保类NGO“全球见证”（GlobalWitness）的数据，在2012年至2021年期间，巴西是世界上环 保主义者遇害最多的国家——共有342名环境捍卫者死于镇压和谋杀，其中85% 以上的案件发生在亚马逊地区，大多数受害者都是原住民或黑人。 第三点负面影响则关于人类过度开发造成传染病的扩散。圣保罗安汉格拉大学教授克莱伯·阿尔霍在文章《生物多样性对人类健康的重要性：生态学视角》中提到，人类活动在自然环境中的扩张，包括农业种植活动、大型基础设施建设项目等，都以不同的方式改造了自然环境，导致了人群流动、垃圾堆积和水体污染等干扰环境的情况，为病原体及其载体的传播扩散提供了空间。此外，人类活动向曾经无人居住或人口密度较低的空间扩张，也使人类及其家畜在不同程度上与某些疾病的野生宿主靠近和接触，增加了地方性疾病的传播和疾病媒介的扩散。巴西卫生部的健康监测部门的研究也佐证了这一点。以亚马逊地区为例，该地区的基础设施工程与疟疾爆发之间存在密切的联系。随着基础设施建设而到来的新人口聚集在杂乱无章的定居点，导致受到污染的水坑或水道形成并扩大，为有毒蓝藻等水生植物的生长提供空间，也为病媒——蚊子的繁殖创造了有利条件。 二、环保类NGO在环境问题上的介入 在环境保护领域，环保类非政府组织（non-governmentalorganization，下文简称NGO）与政府之间存在合作与博弈并存的关系。而环保类NGO的主要活动包括两个方面：第一，发起并实施环保项目，以自身行动弥补政府工作的不足；第二，通过各种手段对政府的环境政策进行反馈，督促政府采取相关行动。 （一）NGO主导的环保行动 在第一个展开环保项目方面，巴西国内和国际环保类NGO已在该国采取诸多行动。 根据《真实巴西》2019年10月1日的文章《NGO在亚马逊环境保护中扮演什么角色》，巴西社会环境研究所（InstitutoSocioambiental，简称ISA）政策与法律计划主任阿德里安娜·拉莫斯（AdrianaRamos）认为，一般来说，NGO的工作涉及多个领域，它们不仅发起项目以解决社区面临的具体问题，还致力于传播信息，开展宣传活动，或者在能够讨论公共政策的各种场合中，提出相关的规范建议。环保领域的NGO同样如此——广泛开展科普活动以提升民众的环保意识，通过政治游说推动相关的立法工作，参加理事会活动，实施地方性项目。而且这些项目日后往往成为政策制定的重要参考范例。 作为巴西环保工作的重中之重，亚马逊雨林的保护是环保类NGO的主要活动领域。拉莫斯指出，在亚马逊地区，许多组织致力于自然保护区的保卫和管理，同时支持当地社群开展项目，促进土地的有效管理和森林的可持续利用。此外，这些组织还深入开展调查研究，证明森林及亚马逊河对当地居民及其他地区民众生活的重要性。近年来，亚马逊地区不断探索基于森林可持续利用的替代发展模式，其中来自NGO的参与和支持功不可没。 巴西学者佩德罗·弗里索（PedroFrizo）和保罗·尼德尔（PauloNiederle）发表于2021年的文章《环境保护的制度基础：对亚马逊非政府组织参与策略的分析》解读了亚马逊保护与可持续发展研究所（InstitutodeConservaçãoeDesenvolvimentoSustentáveldoAmazonas，简称IDESAM）和世界自然基金（WorldWideFund，简称WWF）的具体做法。文章认为，NGO在巴西亚马逊地区积极行动，汇聚多方力量与资源，主要聚焦于通过推广替代性耕作制度来推动可持续发展。其核心工作围绕实施农林业项目展开，这些项目被视为大规模畜牧业的替代方案，旨在减少森林破坏。 此外，环保类NGO的行动还涵盖了海洋生态、自然灾害、原住民土地保护、可持续生活和生产方式推广等多个领域。《资本信》（CartaCapital）2019年12月27日文章《环保类NGO采取但政府未采取的五项行动》列举的部分案例包括： 第一，博索纳罗政府时期的环境部部长里卡多·萨莱斯（RicardoSalles）反对扩大原住民土地划界，尽管提出了“成果导向的环保主义” （ambientalismoderesultado），即在亚马逊地区实现环境可持续性并为当地居民提供机会，但仅限于口头承诺，并未落到实践中。与此同时，环保组织“绿色和平”（Greenpeace）与健康发展、教育和援助研究所（Institutodedesenvolvimento,ensinoeassistênciaàsaúde，简称IDEAS）、拜利克传统社区协会（AssociaçãodaComunidadesTradicionaisdoBailique，简称ACTB）和里约热内卢联邦大学（FURG）开展合作，在东北部巴伊亚州的拜利克岛安装了太阳能电池板，为当地社区提供电力，替代了之前每天仅运行4小时、成本高昂的柴油发电机，以实际行动推广可持续和环境友好的生活方式。 第二，在2019年巴西东北部发生的石油泄漏事故中，政府迟迟未能采取行动，而当地的环保组织“拯救马拉凯普”（SalveMaracaípe）志愿者首先报告了海岸线上的油迹，并在政府和军方介入之前，自发组织清理了超过一千吨的焦油。 第三，在巴西北部帕拉州的阿尔特杜尚（AlterdoChão）地区，在2019年下半年发生火灾时，一支经过专业培训的志愿者消防队协助当局控制了火情。然而，其中四人却被错误指控为纵火犯。尽管这四名志愿者最终被释放，该组织也被判无罪，但这一事件对志愿者的士气和行动造成了一定打击。 第四，塞拉多是巴西被破坏最严重的生物群落，在政府被控优先考虑经济效益的情况下，环保组织“拯救塞拉多”（SaveCerrado）通过私人资金支持，保护了位于米纳斯吉拉斯州的18万公顷土地免于被转化为牧场和大豆田。 第五，面对原住民社区发生的火灾，前总统雅伊尔·博索纳罗（JairBolsonaro）声称许多火灾是由原住民自己引起的，但社会环境研究所与帕拉州欣古河流域的原住民合作，实施了消防管理项目，力求帮助原住民建立更安全的用火习惯，减少火灾的发生。 （二）NGO对政府环保工作的监督 在第二个方面，环保类NGO往往通过以下几种方式对政府工作进行监督和反馈。 第一，进行政治动员。2012年，丹尼尔·乌尔（DanielUhr）等人在一篇题为《环保类NGO如何影响巴西环境政策》的文章中，通过实证研究得出结论： 在资源（如选票和资金捐助）十分有限的情况下，环保组织能够通过披露信息，吸引选民对环保议题的关注，从而影响环境政策的制定。研究结果表明，环保类NGO、农业生产者和媒体对巴西环境政策具有显著影响。 例如，根据《巴西通讯社》（AgênciaBrasil）2024年5月31日报道，在南里奥格兰德州遭受连续洪水侵袭的背景下，环保组织“为气候发声”（EcopeloClima）于今年5月31日在阿雷格里港（PortoAlegre）举行了抗议游行，指责当地政府应对洪水灾害中的“疏忽”和“无能”，认为政府对于气候变化问题的处理不当是导致洪水频发的原因，要求政府对气候变化采取更严肃的态度，并采取行动以防止进一步的环境破坏。作为全球环保运动的一部分，类似的抗议活动在巴西多地爆发。 第二，形成联盟公开声明。例如，根据世界自然基金会巴西分会（WWF-BRasil）网站2015年12月14日文章，2015年，巴西参议院的第PLS654号法案试图建立一个快速的基础设施项目环保许可程序。该法案引发了广泛的担忧，因为它可能会降低环保标准，增加环境风险。对此，包括世界自然基金巴西分会在内的136个环保组织或机构签署了反对该法案的宣言。 根据《圣保罗州报》（EstadodeS.Paulo）2020年11月9日文章和世界自然基金会巴西分会网站2020年11月9日文章，博索纳罗在执政期间，曾计划制定规范以“百分百控制在亚马逊地区活动的NGO”，特别是那些被认为违反“国家利益”的组织。对此，101家环保组织或机构签署联合声明，强烈反对政府控制NGO的企图，并强调保障NGO的自由是捍卫国家利益，呼吁社会公众支持民主和宪法权利。 第三，直接致函政府。根据《CNN巴西》（CNNBrasil）2021年4月8日文章《企业和NGO要求政府在环境问题上采取更坚决的行动》，2021年4月，11个民间社