2023年5月第一期《区域动态》拉美和加勒比地区

区域动态（拉美和加勒比） 2023年5月第1期 卢拉政府的新财政框架前瞻 导言： 4月18日，卢拉政府正式向国会提交“新财政框架”提案，预计将取代现行的“财政支出上限”规则，旨在减少公共债务、平衡政府收支，使政府的财政恢复盈余。在前任政府财政政策失灵、巴西经济结构性危机亟待解决之际，卢拉政府寄希望于新财政框架来克服通货膨胀难题、提振市场信心以促进国家经济的长期稳定增长。而新财政框架也面临重重质疑与挑战。本期汇编将重点解读新财政框架的主要内容、预期成效与潜在困境，呈现对该框架可行性的前瞻性分析。 一、新财政框架提案 今年3月中旬，巴西财政部长费尔南多·哈达德（FernandoHaddad）向总统卢拉（LulaDaSilva）提交了“新财政框架”（NovoArcabouçoFiscal，简称NAF）的完整提案。新财政框架旨在为联邦政府财政支出的增长幅度制定新规则，以取代米歇尔·特梅尔（MichelTemer）政府自2017年以来实行的“财政支出上限” （TetodeGastos）规则。原有的支出上限规定，在20年内巴西每年的财政支出增长量不得超过上一年的累积通货膨胀率，这一规则被认为限制了国家推动经济增长和施行公共政策的能力。依据新的财政框架，卢拉政府计划加强对公共支出的管控，在缓解财政赤字问题的同时保障政府对医疗卫生、教育和安全领域的投资，以拉动经济增长和保障社会福利。哈达德在接受CNN独家采访时表示，新框架既不会像“财政支出上限”那样严格限制经济活动，也不会像简单的债务目标或初级盈余（superávitprimário，指扣除债务利息后政府的财政收入超过财政支出）那样“自由”。4月18日，联邦政府正式向国会提交该提案。新财政框架 一旦在国会取得绝对多数赞成票，就会作为补充法案（LeiComplementar，简称LC）立即生效。 根据巴西《环球报》（Globo）2023年3月31日文章《财政框架：经济学家指出提案的正面和负面因素》，新财政框架主要包含以下三个方面的重点内容。 （1）控制财政赤字，寻求财政盈余 根据提案，巴西财政将追求“初级财政目标”（metaderesultadoprimário），即在不考虑债务利息的情况下，实现财政收入和支出之间的平衡。目前这一目标是一个精确的值。但在新的财政规则中，政府2024年的财政目标是零赤字（初级财政赤字占GDP的0%），并可在正负0.25%的区间浮动，以达到收支平衡。并预期2025年实现占GDP0.5%的财政盈余（可在0.25%-0.75%的区间浮动）；在卢拉总统现任期的最后一年2026年实现1%的财政盈余（可在0.75%-1.25%的区间浮动）。 巴西经济学家安德烈·龙卡利亚（AndréRoncaglia）认为，设立财政目标区间是提案的亮点之一，因为它提供了一条“可校准”的路径，使政府能够监测财政目标，而不必在全年进行密集的调整。龙卡利亚表示，新框架弥补了过去巴西财政制度的“缺陷”，具备更多灵活性。巴西风险评估机构奥斯汀评级（AustinRating）的首席经济学家阿莱克斯·阿戈斯蒂尼（AlexAgostini）也认为，采用波段数值来实现初级财政目标是提案的一大亮点。阿戈斯蒂尼认为该规则有助于减少公共债务，因为当财政收支出现意外波动时，政府不必临时作出大量的财政调整措施，当出现过量财政盈余时也不必临时加速财政支出，预算执行也更具灵活性。 （2）扩大财政支出，保障社会福利 新财政框架提案的重点在于设立新的财政支出增长额度，使得财政支出的实际增长预计将高于通货膨胀水平，但低于财政收入的增幅，以改善财政的收支平衡和稳定公共债务。根据提案，当政府的财政收支在目标范围内时，财政支出的增长额可达前一年财政收入增长额的70%（例如，如果财政收入增长1%，财政支出最多可增长0.7%）。纳入预算的考量期是当年的7月至次年的6月之间。 但是，如果财政收支低于预设的目标区间，下一年的财政支出增长量只能控制在财政收入增长量的50%以内。 新框架还规定了财政支出实际增长的最低额和最高额，介于0.6%和2.5%之间。一方面，即使国家在弥补财政收入方面存在困难，财政支出的实际增长仍必须至少为0.6%。另一方面，当国家设法大幅增加税收时，财政支出的实际增长不能超过2.5%。在实际操作中，这一区间将作为新的支出上限发挥作用。现行的“财政支出上限”只规定了根据通货膨胀水平来修正支出，新规则使财政支出的限额更加灵活。 阿戈斯蒂尼表示，这一机制能够有效缓解联邦预算僵化的问题。他指出，该指标能够使政府保持最低限度的投资，有助于在收入扩张周期实现财政盈余，还有助于减少公共债务。“它是财政支出上限制度的现代化版本。” 《真实巴西》（BrasildeFato）4月6日文章《支出上限和新财政框架：了解其主要区别》指出，“零增长与实际增长”是财政支出上限和新财政框架的主要区别。现行的财政支出上限规定，政府支出在20年内的增长不能超过每年的累计通货膨胀率。圣保罗大学不平等现象宏观经济学研究中心（CentrodePesquisaemMacroeconomiadasDesigualdadesdaUniversidadedeSãoPaulo,Made-USP）的助理研究员克拉拉·布伦克（ClaraBrenck）表示，这实际上冻结了财政预算，财政支出并没有实现真正的增长。而新财政框架明确了财政支出增长的最低年度百分比为0.6%，保障了实际财政支出的增长。这意味着即使巴西的经济没有增长，财政收入停滞不前，财政支出也会根据通货膨胀进行修正，并获得至少0.6%的增长额度。克拉拉指出：“从这个角度看，新财政框架可以保障一个最低限度的实际支出增长。” 而在社会福利方面，哈达德表示，新的财政框架将允许一项过渡规则，以在新的财政支出规则获得批准后弥补教育和医疗卫生方面的损失。这一过渡规则将以宪法修正案的形式实现。届时，医疗卫生和教育支出的最低标准预计将恢复到2016年的水平。政府必须将净流动收入（ReceitaCorrenteLíquida,简称RCL,指联邦政府收入减去依照宪法对各州、市的拨款及部分捐款）的15%用于医疗，净税收（ReceitaLíquidadeImpostos,简称RLI，指联邦政府的总税收减去商品流通 和服务税、工业产品税、机动车所有权税和政府对纳税人的部分回馈）的18%用于教育。但这种最低标准的设置也会产生问题，就新框架而言，如果在过去12个月中医疗和教育支出增长超过财政收入增长的70%，政府将被迫削减其他领域的支出以满足最低标准。对此，国库秘书罗热里奥·塞隆（RogérioCeron）表示，经济部门将在2023下半年提交一份宪法修正案，调整对于教育和医疗的支出限额，目前可能的研究方向是将教育、医疗支出的下限与GDP增长联系起来，并使其与拟议的新财政框架尽可能地兼容。而一经正式提出，这一变化将从2025 年开始生效，确保教育、医疗的支出增长高于通货膨胀。预计到2024年，这一 特殊支出将增加约300亿雷亚尔。目前尚未确定最终的修正方法。 （3）增加公共投资，刺激经济增长 结合上文，拟议的新财政框架为公共投资增长提供了两项保障措施： 一、最低投资限额：为了保障公共投资，避免投资费用在未来被压缩，新财政框架对联邦政府每年的公共投资都设有一个底线，数额将依据上一年的财政预算确定，且会根据通货膨胀进行修正。例如，2024年，联邦政府的公共投资下限将为711亿雷亚尔，基于2023年的投资预算值，根据2022年7月至2023年6 月累积的通货膨胀变化进行调整。自2017年起生效的财政支出上限将大部分支出限制在上一年的通货膨胀水平，根据官方数据，由此降低了医疗卫生和教育等领域的资源投入。新财政规则的目标是允许政府进行优先投资，如健康、教育和公共安全领域。并在公共财政可控的前提下，增加公共投资，提高经济生产能力。 二、奖励性投资（Bônusparainvestimento）：即第一部分提到的，联邦政府账户每年都设有一个初级财政目标，如果政府在2024年的目标达成值高于0.25% 的区间上限，则财政盈余可用于公共投资。这笔“投资奖金”将高达250亿雷亚尔。同时，塞隆表示，新规则并未设置一个实际的投资上限，只是为了避免过量的非常规收入导致过多的投资而设有一个量化限制。当前塞隆的经济团队所研究的限额是政府年度投资预算总额的三分之一，例如，2024年的“投资奖金”的最大限额约为250亿雷亚尔。此外，“投资奖金”可以在一年内使用，也可以分成几年使用，取决于当时的政府计划。 但该规定也存在例外情况。部分国有企业的投资增长被排除在新的支出限额之外，例如巴西国家电信公司（Telebras）、巴西机场管理公司（Infraero）和巴西海军项目管理公司（Emgepron）。 这实际上体现了卢拉政府对公共投资作为经济增长引擎的期望。部分经济学家表示，公共投资具有促进经济和创造就业的巨大力量。圣保罗大学不平等现象宏观经济学研究中心的研究员佩德罗·马尔克斯（PedroMarques）表示，新财政框架对公共投资建立了一种激励机制，具有刺激经济、增加税收的功能。巴西瓦加斯基金会（FundaçãoGetulioVargas，简称FGV）的经济学家卡拉·贝尼（CarlaBeni）表示，公共投资是“经济发展的根本”。贝尼指出，在后疫情时代，所有国家都在扩大公共投资，将其作为恢复经济增长的引擎。因此，新财政框架将成为巴西政府在疫后复苏过程中采取的重要经济对策。 二、新财政框架的必要性及重要性 2.1为何要推出新财政框架 历史上，巴西政府曾在不同时期推出过不同的财政框架，以确保财政收支平衡。上世纪80年代，巴西正经历着政治上的再民主化和经济上的恶性通胀，同 时也面临以1987年外债延期偿付为代表的公共债务问题。为了改善财政状况，1988年宪法中包含的“黄金法则”（Regradeouro）规定，政府不得通过举借债务来支付经常性开支（despesascorrentes），政府借贷额不能超过投资额。1994年，“雷亚尔计划”（PlanoReal）使巴西的通胀得到一定控制。但90年代末，其他新兴国家纷纷出现债务危机，迫使巴西放弃了这一制度，转而采用宏观经济三角模式（Tripémacroeconômico），以浮动汇率、通货膨胀目标制和寻求财政盈余为抓手。2000年，费尔南多·恩里克·卡多佐（FernandoHenriqueCardoso）政府的《财政责任法》（LeideResponsabilidadeFiscal）获得批准，通过限制各州市支出、修订年度预算程序规则和限制公共人事支出等平衡财政收支。《财政责任法》包含一个重要规则——“初级财政目标”，要求政府每年在《预算指导法》中指明其在该财年设定的财政目标。 2016年，在巴西经历经济衰退和财政危机的背景下，米歇尔·特梅尔（MichelTemer）政府提出了“财政支出上限”（Tetodegastos），规定政府及相关机构每年的支出增长量不能超过前一年通货膨胀的金额，即政府当年的实际支出不能超过前一年的支出。但国会和武装部队的工资和维持费、对各州和各市进行的强制转移、对基础教育维护和发展基金（Fundeb）的资助以及其他强制性支出不包括在上限内。该框架通过2016年第95号宪法修正案得以制定，于2017年生效， 有效期为20年，即如果不被取消，将持续到2036年。 CNN巴西2020年5月28日文章《支出上限如何运作，为何再次引起争议》指出，这一机制实际上“冻结”了政府的财政支出——由于增长量受限于通货膨胀，支出的增加只是价格上涨的结果，而实际支付的商品和服务总量并未改变。若增加其中一项支出，就必须削减其他开支，这正是问题所在。政府有一部分支出是由宪法规定的，不能更改，被称为强制性支出（despesasobrigatórias），包括养老金、社会福利和公务员工资等。近年来，随着受益人人数的增加和社会保障政策的推进，强制性支出已占预算的90%以上。这意味着如果财