土储专项债券重启，增量政策已在路上

行业研究 土储专项债券重启，增量政策已在路上 公用一部|李旭华张曦2024年10月18日 10月12日召开的国新办发布会上，财政部领导表示允许专项债用于土地储备，并支持地方政府运用专项债回收符合条件的闲置存量土地，这也是继自然资源部、央行后，财政部首次就允许专项债用于土地储备进行表态。10月17日召开的国新办发布会上，财政部领导再度透露会及时安排土储专项债的发行和支出。财政部的接连表态意味着土地储备专项债已经正式重启，同时代表增量政策已在路上。 土储专项债精准支持，土地财政困局迎来突破口。 土储专项债是最早出现的一类专项债券。根据2017年5月财政部、原国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（以下简称“62号文”），土地储备专项 债券指地方政府为土地储备而发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的，以国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。 土储专项债主要发行阶段为2017年7月至2019年9月。62号文印发后，当年7月14日 北京发行了全国首批土储专项债，随后除宁夏、贵州外各省份纷纷跟进。2019年9月国常会明确提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”，各级政府纷纷叫停土储专项债申报和发行，自此土储专项债暂退历史舞台。此后，有关部门多次强调专项债不得用于土地收储相关的项目。 土地储备曾是专项债重点投向领域，土储专项债平均发行期限接近5年。2017～2019年 图1土储专项债发行规模及占比图2土储专项债平均发行期限及加权利率 间，土储专项债年度发行规模分别约为2,347亿元、4,333亿元和5,901亿元，占当年专项债发行规模的比重分别为21.73%、22.47%和23.47%，土储成为当时专项债重点投向领域。按照规模加权，三年间各地土储专项债平均发行期限为4.93年，与62号文中要求的“原则上不超过5年”基本匹配；加权平均发行利率约为3.59%。 亿元土储专项债专项债券土储专项债/专项债券% 年 6.00 平均发行期限加权利率 % 5.00 8,000 70 7,000 60 6,000 50 5,000 40 4,000 30 3,000 2,000 20 1,000 10 - - 5.50 5.00 4.50 4.00 3.50 4.50 4.00 3.50 3.00 行业研究 3.002.50 数据来源：中国地方政府债券信息公开平台、wind，大公国际整理数据来源：中国地方政府债券信息公开平台、wind，大公国际整理 暖风频吹，土储专项债回归指日可待。2019年叫停土储专项债以来，地方债发行规模却不断攀升，专项债投向逐渐转为市政建设和产业园区基础设施、社会事业、交通基础设施、保障性安居工程等重点领域，据统计只有“20安徽01”、“22上海23”和“23上海债10”三期 专项债的资金投向涉及土地储备，但土地用途以保障性租赁住房和公租房为主。随着专项债在申报阶段缺乏项目、发行后资金闲置等问题日益凸显，同时地方财政持续承压，今年5月自然资源部表示“对于收回、收购的土地用于保障性住房项目的，可通过地方政府专项债券等予以资金支持”，随后发布《土地储备管理办法》（征求意见稿），其中新增财政部门负责土储专项债券发行、还本付息工作等相关内容；9月央行行长表示部分地方政府专项债券可用于土地储备；加之财政部接连表态，预计土储专项债回归指日可待。 土储专项债将有效解决土储资金来源，改善财政跨期平衡。通常情况下，土地前期征购、 储备管理均需要资金投入，但是供地产生收入相对滞后，因此在获取土地出让收入之前，需要土储融资提供资金。在2017～2019年间，土储专项债成为土储融资最主要来源；叫停土储专项债后，土储资金仅能从国有土地收益基金、土地出让收入等来源统筹安排。加之，目前多数地区的政府性基金预算收入结构仍以土地出让金为主，在土地市场遇冷情况下，以土地出让收入等为重要支柱的地方财力持续吃紧。与此同时，为解决地方财政收支缺口、改善预算跨周期平衡而发行的地方政府债券，其结构与政府收入结构存在较大差异，使得地方财政面临严峻的跨期平衡问题。恢复土储专项债发行，可有效解决土储资金来源，缓解地方政府资金压力，提高专项债资金使用效率，对于改善财政跨期平衡有很大帮助。 预计土储专项债重启后非重点地区将获得更多支持，未来城市更新和保障房建设步伐有望进一步加快。 土储专项债重启将进一步拓展专项债资金投向领域。按照平均发行期限为4.93年来看，各级政府刚刚结束上一轮土储专项债偿还高峰，此时推动重启是财政承压下的有利选择。按照规定，新增专项债严禁用于商业化运作的产业项目，同时对项目未来现金流能够基本覆盖债务 本息支出提出一定要求，由此导致可申报专项债的项目有限等问题。允许专项债用于土地储备，将拓展资金投向领域，预计将有效补足可申报项目库，改善“有额度无项目”困局。 债券期限原则上仍集中在5年以内，非重点地区有望获得更多发债支持。基于债务滚续、 缓释债务风险发行目的，多数土储专项债期限预计仍将遵循与土地储备项目期限相适应、不超过5年的原则，更加侧重短期、精准支持。从2017～2019年各省份土储专项债发行总量、当前债务压力来看，非重点省份有望获得更多土储专项债发行支持，一是多数非重点省份的负债率相对较低、财政经济情况良好，存在一定发债空间；二是按照“资金跟着项目走”原则，非重点省份往往拥有更多成熟和重点项目，并拥有丰富的债券发行和债务管理经验。 图3各省份土储专项债发行总量、债务压力 亿元2017-2019年土储专项债发行总量负债率% 1,600150 1,400 130 1,200 110 1,000 90 800 70 600 50 400 20030 -10 数据来源：wind，大公国际整理 土储专项债发行后有望加快城市更新及保障房建设步伐。经过几十年的快速发展，我国已步入新型城镇化阶段，近十年常住人口城镇化率从2012年的53.10%提高至2023年的66.16%， 近十年累计1.65亿农业转移人口在城镇落户，同时也从过去以土地为主的城镇化转向更加凸显‘人’的发展模式。不过当下城镇化率依旧有一定提升空间，根据《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，未来城镇化主要是集中在城市更新、城中村改造等方面，探索“存量换增量”；按照国家新型城镇化规划，在推进新型城镇化同时也要稳步推进保障性住房等城镇基本公共服务，未来基础设施和公共服务设施也会更加完善。因此我们认为本轮使用专项债进行收储的土地或将具体用于城市更新及保障房建设项目，推动高质量的新型城镇化发展。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。