国有资本投资、运营公司改革初探

作者：冯祖涵，FRM 邮箱：research@fecr.com.cn 国有资本投资、运营公司改革初探 摘要 从2013年十八届三中全会首次提出组建国有资本投资、运营公司，2018年国务院印发《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，到2022年国企改革三年行动收官，五家央企正式转为国有资本投资公司，国有资本投资、运营公司改革完成了阶段性任务。当前，国有资本投资、运营公司改革已经进入深化提升阶段。二十届三中全会明确了国有资本重点投资领域和方向，要求深化资本投资、运营公司改革，打造国有资本投资布局、整合运作和进退流转的专业化平台，有效发挥投资公司产业投资功能和运营公司资本运作功能。国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动。目前，中央层面，共有5家转正国有资本投资公司、12家深化试点国有资本投资公司、2家深化试点国有资本运营公司，在近十年的改革发展历程中已经形成了一批可复制、可推广的经验。地方层面，国有资本投资公司和运营公司的试点也在积极部署中。在地方政府债务化解的背景下，部分城投企业开始向地方国有资本投资、运营公司转型，但多数还未完成实质性转型。总结国有资本投资、运营公司改革实践，可以得到以下启示：首先，要结合国家及地区发展战略，从找准自身功能定位出发。国有资本投资公司需要聚焦主责主业，国有资本运营公司的资本运营模式更加丰富多样，可以采取投资融资、产业培育和资本运作等资本运作手段。其次，作为政府与企业间的“隔离层”，国有资本投资、运营公司一方面要明确与政府国资监管机构的权责划分，另一方面要优化对下属企业的管控模式。再次，国有资本投资、运营公司要充分发挥其投资平台作用，推动国有经济布局优化和结构调整。最后，国有资本投资、运营公司应当建立完善的投资运营体系，不断提升其投资运营能力。展望未来，国有资本投资、运营公司还要在以下诸多方面持续深化改革。首先，地方政府要大力支持地方国有资本投资、运营公司的发展，同时明确政府与投资运营公司的权责关系。其次，国有资本投资、运营公司要积极推动出资企业开展混合所有制改革，放大国有资本功能。最后，国有资本投资、运营公司要建立健全市场化的选人用人和激励约束机制，建立健全多层次、系统化的正向激励体系。 相关研究报告：1.《地方产业投资平台公司初探》，2024.3.15 2024年7月，党的二十届三中全会正式通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》 （以下简称“《决定》”）。《决定》指出要深化国有资本投资、运营公司改革；同时提出要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。下文将就国有资本投资、运营公司的政策背景、内涵与外延、改革实践展开讨论。 一、政策背景 国有资本投资、运营公司改革是国资国企改革的重要工作之一。 2013年，十八届全会首次提出国有资本投资、运营公司这一概念，要求组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，并明确国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。 2015年，国务院印发国企改革的纲领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。随后发布的多个配套文件中，《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确了改组组建国有资本投资公司的具体路径，并且提出开展两类授权机制下的试点工作。 2018年，《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》体现了以管资本为主改革国有资本授权经营体制，减少行政化管理手段，突出了市场化运营。其目的在于通过改组组建国有资本投资、运营公司，实现国有资本所有权与企业经营权分离，构建国有资本市场化运作的专业平台，促进国有资本合理流动。该政策文件明确了国有资本投资、运营公司改革试点的主要内容。功能定位方面，国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司。组建方式方面，采取改组和新设两种方式设立。授权机制方面，采取国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式开展试点。 2019年，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》，明确了出资人代表机构与国家出资企业的权责边界，进一步推动出资人代表机构转变职能，加大授权放权力度、扩大授权放权范围。对国有资本投资、运营公司，在战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项等方面授权放权。 2020年，《国有企业改革三年行动方案（2020—2022年）》通过审议并正式出台，提出着力完善中国特色现代企业制度、着力推进国有经济布局优化和结构调整、着力积极稳妥深化混合所有制改革、着力健全市场化经营机制、着力形成以管资本为主的国有资产监管体制、着力推动国有企业公平参与市场竞争、着力抓好国企改革专项工程、着力加强国有企业党的领导和党的建设的“八个着力”。其中，中央企业从分层分类推动改革、合理设计和优化股权结构、深度转换经营机制等方面发力，以混合所有制改革为抓手，与民营企业、中小企业不断深化合作，形成相互融合、共同发展的局面。 2022年，国企改革三年行动收官，实现了国资监管体制、国有经济布局、国有企业活力效率的三大预期目标。同年，国资委对国有资本投资、运营公司试点企业进行了调整优化。中国宝武、国投、招商局集团、华润集团和中国建材等5家企业正式转为国有资本投资公司；航空工业集团、国家电投、国家能源集团、国机集团、中铝集团、 中国远洋海运、中粮集团、中国五矿、通用技术集团、中交集团、保利集团和中广核等12家企业继续深化试点；中国诚通、中国国新由国有资本运营试点转入持续深化改革阶段。 2024年，党的二十届三中全会对深化国资国企改革作出一系列部署。明确国有资本重点投资领域和方向，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。深化资本投资、运营公司改革，打造国有资本投资布局、整合运作和进退流转的专业化平台，有效发挥投资公司产业投资功能和运营公司资本运作功能，促进存量资产盘活和低效无效资产处置，着力当好长期资本、耐心资本、战略资本。国有资本投资、运营公司改革已经进入深化提升阶段，面临新要求与新挑战。 表1：国有资本投资、运营公司相关政策 发布时间 政策文件 关键内容 2013年11月 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。 2015年8月 《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号） 以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。 2015年11月 《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号 改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系，界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。同时要开展由国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司履行部分出资人职责的试点工作，以及政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。 2018年7月 《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号） 明确区分了国有资本投资、运营公司的功能定位，提出了两种组建方式与两种授权机制，规范了国有资本投资、运营公司的治理结构和运行模式。 2019年4月 《关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》（国发〔2019〕9号 加大对国有资本投资、运营公司的授权放权，授权放权内容主要包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等，亦可根据企业实际情况增加其他方面授权放权内容。 2019年6月 《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》（国资发改革〔2019〕52号） 明确了对国有资本投资、运营公司试点企业的授权放权事项。 2019年11月 《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（国资发法规〔2019〕114号 从重点措施、主要路径、支撑保障等维度，明确构建以“管资本”为主加快国有资产监管职能转变的工作体系。 2020年6月 《国有企业改革三年行动方案（2020—2022年）》 国企改革三年行动聚焦八个方面的重点任务，包括推进国有资本布局优化和结构调整，聚焦主责主业，发展实体经济，推动高质量发展，提升国有资本配置效率；积极稳妥推进混合所有制改革，促进各类所有制企业取长补短、共同发展。 2022年6月 《关于国有资本投资公司改革有关事项的通知》（国资改革〔2022〕245号） 对国有资本投资公司试点企业进行了调整优化，要求准确把握国有资本投资公司功能定位，持续深化改革成果，有效发挥功能作用，加快形成具有鲜明特点的发展模式。 2022年12月 《关于进一步深化国有资本运营公司改革有关事项的通知》 中国诚通、中国国新由国有资本运营试点转入持续深化改革阶段。 发布时间 政策文件 关键内容 2024年7月 《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》 进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向。推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。深化国有资本投资、运营公司改革。 资料来源：公开资料，远东资信整理 二、国有资本投资、运营公司的内涵与外延 根据《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动。国有资本投资、运营公司对所持股企业行使股东职责，维护股东合法权益，以出资额为限承担有限责任，按照责权对应原则切实承担优化国有资本布局、提升国有资本运营效率、实现国有资产保值增值等责任。其中，国有资本投资公司着力于服务国家战略和产业升级，投资于实业；国有资本运营公司则侧重于实现国有资本合理流动和保值增值，活跃于资本市场。 从发展目标来看，国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标；国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标。 从功能定位来看，国有资本投资公司在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，按照政府确定的国有资本布局和结构优化要求，以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力，积极参与国际竞争，着力提升国有资本控制力、影响力。国有资本运营公司以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。 从发展方式来看，国有资本投资公司侧重于在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域以及关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域发挥重要作用，通过产业资本与金融资本的融合，实现国家对经济发展方向的引导，实现政府的公共政策目标。国有资本运营公司侧重于推动国有资产形