中国基础设施投融资行业：政策持续加持下，城投企业参与收购存量商品房作为保障性住房的机遇如何？

www.ccxi.com.cn 特别评论 中诚信国际 中国基础设施投融资行业 2024年9月 目录 引言1 一、收购存量商品房作为保障性住房的背景1 二、收购存量商品房作为保障性住房的概况2 三、城投企业参与收购存量商品房作为保障性住房的必要性及关注点8 结论10 联络人 作者 政府公共评级部 陈涛027-87339288 tchen@ccxi.com.cn 政策持续加持下，城投企业参与收购存量商品房作为保障性住房的机遇如何？ 要点 近年来，我国房地产行业持续低迷，商品房市场形成了大量积压，不仅容易诱发系统性金融风险，还会影响社会稳定；同时，我国住房保障体系建设迫切，后续任务完成压力仍然较大。在加快商品房去库存以及构建完善的住房保障体系驱动下，国家积极鼓励地方国有企业收购存量商品房用于保障性住房。 2024年以来，在政策持续推动下，收购存量商品房作为保障性住房的城市逐渐增多，已有超过60个城市通过各种形式表态支持。据不完全统计，表态支持的城市主要集中于中、东部地区，且八成左右的收购存量商品房作为保障性住房行动由政府进行主导。目前，收购存量商品房作为保障性住房的模式可以分为“以旧换新”模式，直接购买模式以及股权收购三种模式，各有利弊，且“以旧换新”模式多数为企业主导，直接购买模式多数为政府主导，两者以2024年5月17日国务院政策例行吹风会为分界线，前者之前较多，后者之后较多。 作为生活必需品和公共品的住房要求政府承担起健康住房体系构建的职能，城投企业作为地方政府实现此类公共政策职能的重要载体，参与住房保障体系建设，亦是其自身转型的方向之一；城投企业收购存量商品房用作保障性住房亦面临收购积极性不高、债务融资空间被进一步压缩、运营经验或将不足、存在供需不平衡可能性等问题，后续亦可以通过坚持市场化原则，坚持资金期限与收益周期相匹配、保证项目投资回报率可以覆盖成本支出，制定合理考核机制、给予一定的自主性，以需定购、质量优先等方式推进收购存量商品房用作保障性住房的进程。 中国基础设施投融资行业特别评论 中诚信国际特别评论引言2024年以来，由于房地产市场持续低迷，为保障经济稳定运行和防范金融系统风险，国家陆续出台各种政策支持各种方式推进房地产市场平稳健康发展，收购存量商品房（含二手房，下同）作为保障性住房即为之一。同时，针对收购存量商品房作为保障性住房的相关资金支持政策频出，其中2024年9月24日，在国新办金融支持经济高质量发展新闻发布会上，中国人民银行表示针对3,000亿元保障性住房再贷款，中央银行资金的支持比例由原来的60%提高到100%，增强对商业银行和收购主体的市场化激励。在收购存量商品房作为保障性住房的过程中，城投企业作为地方政府实现公共政策职能的重要载体，亦将参与其中并扮演重要角色。本文通过分析收购存量商品房作为保障性住房的背景及概况，阐述了城投企业参与其中的必要性和关注点，并据此提出几点建议。一、收购存量商品房作为保障性住房的背景在加快商品房去库存以及构建完善的住房保障体系驱动下，国家积极鼓励地方国有企业收购存量商品房用于保障性住房。 近年来，我国房地产行业持续低迷，商品房市场形成了大量积压。自2019年以来，我国房地产开发投 资规模增速持续下降，特别是2022年以来，其增速由正转负，其中住宅投资增速保持同频变动。与此同时，我国新建商品房销售面积增长不及预期，2019~2023年间多数年份呈现负增长，其中2022年甚至同比下降24.30%，从而造成商品房去化情况持续弱化，新建商品房待售面积持续增长。截至2023年末，我国新建商品房待售面积为67,295万平方米，其中商品住宅待售面积33,119万平方米。大量的库存积压，导致房地产开发企业回款滞后，资金周转压力急剧上升，不仅容易诱发系统性金融风险，还会影响社会稳定。2024年4月30日，中央政治局会议提到“要结合房地产市场供求关系的新变化、人民群众对优质住房的新期待，统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施，抓紧构建房地产发展新模式，促进房地产高质量发展”，解决存量商品房问题更加迫切。与此同时，我国正在积极建设以配租型和配售型为主的住房保障体系，其中配租型包括公共租赁住房、保障性租赁住房，配售型保障性住房按保本微利原则配售。“十四五”期间，全国计划筹集保租房870万套 1 中国基础设施投融资行业特别评论 图1：2019~2023年我国房地产开发投资情况 图2：2019~2023年我国商品房销售情况 数据来源：公开资料，中诚信国际整理 数据来源：公开资料，中诚信国际整理 中诚信国际特别评论(间)，截至2023年末，全国各地保障性租赁住房开工建设和筹集总量达572万套（间），已完成目标的66%左右，后续任务完成压力仍然较大。因此，为加快筹集保障性住房和解决存量商品房的去化问题，2024年以来，国家通过各种形式支持收购存量商品房作为保障性住房。其中，2024年5月17日，在国务院政策例行吹风会上，中国人民银行副行长陶玲表示将按照“政府主导、市场化运作”的思路，由中国人民银行提供低成本再贷款资金，激励21家全国性银行机构按照市场化原则，向城市政府选定的地方国有企业发放贷款，支持以合理价格收购已建成未出售的商品房，用作保障性住房，从国家层面鼓励收购存量商品房作为保障性住房。2024年6月20日，住房和城乡建设部召开收购已建成存量商品房用作保障性住房工作视频会议，推动县级以上城市有力有序有效开展收购已建成存量商品房用作保障性住房工作。2024年7月30日，中央政治局会议再次强调“要落实好促进房地产市场平稳健康发展的新政策，坚持消化存量和优化增量相结合，积极支持收购存量商品房用作保障性住房，进一步做好保交房工作，加快构建房地产发展新模式”。2024年8月30日，在国务院新闻办公室举行的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上，住房城乡建设部再次提出，结合当地房地产市场情况，积极推进收购已建成的存量商品房用作保障性住房工作，推动条件成熟的项目加快完成收购，及时配租、配售。综上，收购存量商品房作为保障性住房的政策优势更加明显。二、收购存量商品房作为保障性住房的概况2024年以来，收购存量商品房作为保障性住房的区域逐渐增多，主要集中于中东部地区，大部分为政府主导，业务模式主要包括“以旧换新”、直接购买和股权收购，上述模式各有利弊。在最近一个房地产行业下行周期中，收购存量商品房作为保障性住房的案例早已有之。根据不完全统计，2022年7月，郑州城市发展集团有限公司下属子公司郑州城发安居有限公司发布招标公告称，将启动收购存量房源用于人才公寓项目，并在招标公告中对拟收购项目的手续、区位、房源形态、房屋品质、产权等标准进行了明确的规定；2022年9月，济南市国有资产监督管理委员会在官网发布《收购存量房源助力租赁市场——集团公开采购社会优质存量房作为租赁储备房源》，济南城市发展集团有限公司拟收购济南市区的9,000套存量房源，用于租赁储备住房。此后，随着2023年以来房地产市场风险的持续暴露，收购存量商品房作为保障性住房的城市逐渐增多，并在政策支持下于2024年达到高峰。截至2024年8月末，据不完全统计，已有超过60个城市通过各种形式表态支持地方国有企业收购存量商品房作为保障性住房，其中2024年第二季度和第三季度分别有27个和26个城市。 2 中国基础设施投融资行业特别评论 中诚信国际特别评论同时，本文亦发现，目前已经表态支持地方国有企业收购存量商品房作为保障性住房的城市主要分布在中东部地区，其中以江苏省和河南省的城市数量最多，分别为9家和8家；其次为广东省和山东省，均为6家；亦有少量重点省份的区域表态收购存量商品房作为保障性住房，但以省会城市为主。此外，本文根据收购存量商品房的标准由谁制定，将表态收购存量商品房作为保障性住房的上述城市分为政府主导型和企业主导型，并发现八成左右由政府进行主导，即当地住房与城乡建设部门发文，对收购存量商品房的房源征集范围、房源基本条件、收购价格、房地产开发企业资格条件等进行规定。同时，进一步研究发现，收购存量商品房作为保障性住房的模式可以分为三类：“以旧换新”模式、直接购买模式以及股权收购三种模式，且“以旧换新”模式多数为企业主导，直接购买模式多数为政府主导。（一）“以旧换新”模式“以旧换新”模式主要在于由政府指定的地方国有企业向购房者收购旧房并改造为保障性住房，购房者则在购入新房时补缴差价，旧房款抵换部分新房款。该模式的运作方式为，首先，地方国有企业释放出新房房源信息，同时有意愿购房者在指定的信息服务平台登记其二手房信息，并初步选定新房房源；然后，地方国有企业聘请第三方评估机构对购房者的二手房进行评估，并出具评估报告；接着，地方国有企业与购房者就房屋价格进行磋商；接下来，在价格确定后，地方国有企业与购房者针对新房和旧房进行交割； 3 中国基础设施投融资行业特别评论 图3：2022年以来城市表态收购存量商品房作为保障性住房的情况 数据来源：公开资料，中诚信国际整理 图4：表态支持收购存量商品房作为保障性住房城市的区域分布 图5：收购存量商品房作为保障性住房的类型分布 数据来源：公开资料，中诚信国际整理 数据来源：公开资料，中诚信国际整理 中诚信国际特别评论最后，地方国有企业根据旧房实际情况进行装修维护后，对外出租，获取租金收入。该模式以太仓市、郑州市、宣城市、南京市为代表，主要集中于2024年5月17日国务院政策例行吹风会之前，此后亦有部分城市采取该模式，但整体数量不多。 图6：“以旧换新”模式的运作机制 地方国有企业释放新房房源 第三方评估机构对旧房进行评估鉴定 有意愿的购房者登记二手房信息，选定新房房源 地方国有企业与购地方国有企业与购房房者进行交割者进行磋商 地方国有企业将旧房对外出租 数据来源：公开资料，中诚信国际整理整体来看，“以旧换新”模式具有以下特点：1、收购主体主要为地方城投企业，核心业务聚焦于土地开发及保租房或安置房等相关领域，具有较为丰富的业务经验；2、旧房的收购价不得高于新房价格，部分收购主体甚至要求不得高于80%或者60%；3、资金实现闭环操作，防风险意识比较强；4、对房屋的可用性和产权关系要求比较严格，房屋面积适当放松条件；5、收购主体自身资质较好，均拥有相对良好的盈利能力、偿债能力、现金流状况及资产流动性。综上，“以旧换新”模式具有以下优势：一是政策支持力度较大，包括但不限于收购主体可以获得中国人民银行引导商业银行提供的专项银行贷款、支持“三大工程”项目的PSL和投向补充保租房的地方专项债等，部分项目亦会有政府的收购补贴或贴息。二是助力住房保障体系构建的完成。地方国有企业，特别是拥有政策性住房建设及运营职能的城投企业，均承担了一部分构建住房保障体系的任务。通过“以旧换新”模式收购的二手房经过适配改造后，能够大幅降低时间成本和交易成本，迅速转变为满足不同群体需求的保障性住房，从而在不增加新建住房负担的前提下高效扩大住房保障覆盖面。三是降低资金成本压力，并为后续融资赋能。目前，“以旧换新”模式下的款项支付分为资金支付和房票+资金支付两种类型，其中房票+资金支付主要用于拆迁安置，大部分“以旧换新”仍以资金支付为主，加之存量商品房价款可批次支付，且新房和旧房款项支付时间相差不大，使得地方国有企业前期的整体资金压力不大。与此同时，“以旧换新”模式的旧房对于收购主体来说亦是经营性资产，后续会有租金收益等，亦有利于后续抵押融资和资产证券化，为融资提供底层资产。 四是加快收购主体本身的存量商品房去化进程。大部分收购主体自身亦有房地产开发业务，通过“以 4 中国基础设施投融资行业特别评论 中诚信国际特别评论旧换新”，有利于推动收购主体存量商品房的库存去化，加快回款。但同时，“以旧换新”模式亦有不足之处：一是房屋使用普遍超过一定期限，适配改造可能需要投入一定规模的资金；二是收购旧房的面积上限要求较松，比如太仓市、宣城市、宜宾市等地的旧房面积上限为144平方米，对于保障性住房的适配人群