基础设施投融资行业：砂石“国有化”背景下城投企业面临的机遇与挑战

www.ccxi.com.cn 特别评论 中诚信国际 中诚信国际特别评论 基础设施投融资行业 2023年03月 目录 前言1 河道砂石注入城投企业的背景2 城投企业如何合法合规获得河道砂石开采的相关探讨4 城投企业面临的机遇及挑战6 结论及建议7 联络人 作者 政府公共评级一部 张敏mzhang@ccxi.com.cn郑远航yhzheng@ccxi.com.cn 欧阳守红shhouyang@ccxi.com.cn 砂石“国有化”背景下城投企业面临的机遇与挑战 近年来多地政府将河道砂石资源配置给城投企业以改善其财务报表并助力城投企业转型，虽然此举给城投企业带来益处，但如何合法合规获得和经营河道砂石资源对于城投企业来说仍是一个重要课题。砂石资源作为地方政府手中新增的重要有价资源，本文主要针对地方政府将砂石资源配置给城投企业的背景、城投企业获得砂石资源的合规路径以及城投企业经营砂石资源面临的机遇和风险点等予以探讨和分析。 要点 为加强河湖管理保护、有效打击非法采砂、规范河砂开采市场以及平抑砂价，近年来国家各部委陆续出台多项关于河道采砂管理的制度规范和政策要求，地方政府逐步对河道砂石生产进行统一规划、统一生产、统一管理和统一销售，砂石资源成为地方政府手中新增的重要有价资源。 在城投转型及防风险的大背景下，多地政府将河道砂石资源配置给城投企业以扩大其经营性业务收入并助力城投企业转型；河道砂石属于国家矿产资源，河道采砂须严格执行河道采砂规划及许可制度，未经许可进行采砂活动在部分情况下将被判处非法采矿罪。采砂许可主要指获得采砂许可证，但从事吹填固基、清淤疏浚、河道整治等活动涉及采砂的除外；目前城投企业主要通过政府直接授权或公开竞拍的方式取得砂石开采经营权。 砂石资源配置给城投企业益处较多，无论是对其报表改善还是业务转型均具有一定的正向效应，但同时也面临一定的展业挑战及风险，主要需关注砂石价值评估的不实风险和未来用途情况、如何保障砂石业务的稳定性和可持续性以及减少市场化经营风险等。 主要关注因素 由于河道砂石的市场需求和价格较好，近年来，多地政府将河道砂石资源配置给城投企业以扩大其经营性业务收入并助力城投企业转型。但地方政府将砂石资源配置给城投企业的背景是什么？城投企业获得砂石资源需通过哪些合规路径？城投企业经营砂石资源面临的机遇和需关注的风险点有哪些？本文将针对以上问题予以探讨和分析。 一、河道砂石注入城投企业的背景 为加强河湖管理保护、有效打击非法采砂、规范河砂开采市场以及平抑砂价，近年来国家各部委陆续出台多项关于河道采砂管理的制度规范和政策要求，地方政府逐步对河道砂石生产进行统一规划、统一生产、统一管理和统一销售，砂石资源成为地方政府手中新增的重要有价资源。 河道砂石是一种得到普遍使用的建筑原材料，在工程建设领域具有巨大需求。但同时，河道砂石是河床重要的组成部分，在保持河道稳定、维持水砂平衡方面具有重要作用。基于河道砂石具有自然资源和生态环境的双重属性，河道砂石开采面临如何在合理利用资源的同时实现生态环境保护的现实问题。因河砂自然资源补给大幅减少、砂石市场需求猛增、砂石替代资源发展不足等多种因素，近年来砂石行业价格出现波动式上涨。同时，相较于其他矿产资源，河道砂石开采具有开采成本低和销售便利等特点，因此无序采砂、河道采砂水污染严重、利益相关者责任不清、管理资源有限等问题凸显。 基于河道砂石的重要性，国家各部委陆续出台多项关于河道采砂管理的制度规范和政策要求，一是加强河湖管理保护工作，全面建立河湖长制；二是强化管理河道采砂工作，建立专门立法保护和明确操作指导，持续深入开展非法采砂专项整治；三是河道管理责任逐步明确，根据文件精神，河道采砂管理工作采取地方人民政府行政首长负责制，且一并纳入政府管理工作内容和考核体系中。各级水行政主管部门为重要责任人，公安、交通运输、自然资源、林草等相关部门共同合力监管。 表1：国家各部委陆续出台多项关于河道采砂管理的制度规范和政策要求 政策/会议主要内容 1988年1月第六届全国人民代表大会常务委员会第24次 1988年6月中华人民共和国国务院令第3号发布《中华 在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的，由河 人民共和国河道管理条例》（历经2011年、2017年、2018 道主管机关会同有关部门批准 年合计四次修正） 会议通过《中华人民共和国水法》（历经2002年一次修订，2009年、2016年二次修正）（以下简称《水法》） 国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。在河道管理范围內采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告 2002年1月1日起施行《长江河道采砂管理条例》 2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关 明确各级河长的采砂管理职责，进一步强化了各级地方党政领导的采砂管理责任 于全面推行河长制的意见》 对宜宾以下长江干流采砂实行许可制度，并授权长江水利委员会，会同川、鄂、湘、赣、苏及渝、沪等七省市水政主管部门，编制采砂规划，划出禁采区、可采区、总采砂量，省级水政部门审批发放采砂许可证，并收取砂石资源费，以规范长江采砂，稳定河势，保障防洪和通航安全，适度、合理地利用江砂资源 2018年9月，国家发改委向有关协会、八省发特急文件 2018年11月，国家统计局公布《战略性新兴产业分类》机制砂、砂石、尾矿再利用等被列入中国战略新兴产业的重点产品 《关于开展砂石、水泥、混凝土等建材价格形势调研的通知》 砂石价格波动、短缺现象引起国家发改委高度重视 2019年1月，水利部印发《关于河道采砂管理工作的指对河道采砂管理提出了新要求，提出以河长制湖长制为平台，落实采砂管理责任，将 导意见》采砂管理成效纳入河长制湖长制考核体系 2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统加快健全自然资源资产产权制度，统筹推进自然资源资产确权登记、自然生态空间用筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》途管制改革，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度 2019年8月，自然资源部、财政部、生态环境部、水利通过开展自然资源统一确权登记，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权部、国家林业和草原局联合印发《自然资源统一确权登记主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有暂行办法》权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源之间的边界 2019年7月，水利部发布的《河道采砂管理条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》） 明确国务院水行政主管部门负责全国河道采砂的管理和监督，河道采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制 2020年3月，国家发改委等15部门联合发布《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》 2020年9月，水利部、交通运输部联合印发《关于加强 规范河道砂石的合理化利用，缓解砂石供需矛盾 长江干流河道疏浚砂综合利用管理工作的指导意见》 砂石被纳入国家产业发展的范畴。提出要合理控制河湖砂开采，逐步提升机制砂石等替代砂源利用比例，优化产销布局，加快构建区域供需平衡、价格合理、绿色环保、优质高效的砂石产业体系 对河道内的采、运砂船舶及从其他支流（湖泊）进入干流的运砂船舶实行砂石采运管 2023年1月，水利部、交通运输部发布《关于推行河道 理单制度（河道、航道整治疏浚产生的砂石不上岸利用的除外），强化河道砂石开采、 砂石采运管理单制度的通知》 运输、堆存全过程监管 2020年12月，全国人大会议审议通过《中华人民共和国长江保护法》 提出要严格控制采砂区域、采砂总量和采砂区域内的采砂船舶数量。禁止在长江流域禁止采砂区和禁止采砂期从事采砂活动，并规定开展非法采砂联合执法工作 资料来源：公开数据，中诚信国际整理 在实际运行过程中，为有效打击非法采砂、规范河砂开采市场、平抑畸高的砂价，2018年以来地方政府逐步对砂石的生产进行统一规划、统一生产、统一管理和统一销售。1988年发布的《水法》和《中华人民共和国河道管理条例》明确了地方政府的管理权责，既河道采砂活动须由河道主管机关及其他有关部门批准，但并未明确规定砂石须收归国有的事项。2017年1月江西省率先发布《江西省河道采砂管理条例》，明确规定县级以上人民政府可以直接管理属地河道砂石资源，实行统一调配、统一定价、统一销售。继江西之后，收回河道开采权、成立国营平台统一开采销售的砂石国有化管理模式逐步为众多区域诸如湖北、四川、海南等地接受并进一步推广。2019年7月，根据水利部发布的《条例》，进一步明确：“省级人民政府可以决定本行政区域内设区的市级、县级人民政府按政企分开的原则，对河道砂石资源组织实行统一开采经营管理，并制定具体管理办法。所采砂石不得自行销售，由当地县级以上地方人民政府统一处置。”砂石“国有化”自此从国家部委层面得到正式文件认定，全国砂石行业进入国有化统一管理的新模式，砂石资源已成为地方政府手中新增的重要有价资源。 表2：地方出台各项措施推进河道砂石资源管理国有化改革 政策/会议主要内容 江西省吉安市于2018年发布《吉安市关于进一步加强河道砂石资源管理的实施意见》 赣江吉安段河道采砂权不再进行招标拍卖；砂石经营由政府统管，沿赣江各县（区）政府需组建具有独立法人资格的国有砂石资源管理公司，由该公司具体负责砂石生产经营的日常管理 河南南阳《关于推进河道砂石资源管理国有化改革稳定砂实施河道砂石资源经营国有化改革，是落实党中央、国务院关于生态文明建设和河长制石市场的意见》的一项重要举措，要坚定不移推进河道采砂管理改革，坚决遏制河道采砂乱象 海南省东方市《东方市“十三五”期间建筑用砂供给保障实行“统一规划、统一经营、统一运输、统一堆放、统一使用”，建立建筑用砂供给保方案》障机制，保证市场供应，稳定砂价，并从源头上阻止非法采砂行为” 陕西宝鸡《宝鸡市人民政府办公室关于进一步规范采砂工作的通知》 宝鸡市区域禁止所有河道（水库）采砂行为。组建公司实行国有经营管理，规范采砂市场 四川德阳市制定出台《德阳市砂石资源开采运营管理办法按照德阳市政府“六个统一”（统一规划、统一投资、统一开采、统一定价、统一经营、 （试行）》《德阳市旱地砂石资源专项整治工作方案》《关统一管理）原则，德阳市建投集团与各县（市、区）、德阳经开区签署合资协议，成立于德阳市砂石资源规范管理实施方案》等合资公司，持续推进全市砂石资源整合工作 安徽省六安市舒城县人民政府办公室印发《舒城县砂石资源管理工作方案的通知》 推行砂石等矿产资源国有化经营，统一由县交投公司集中行使砂石开采经营权；依法实行砂石开采许可制度；实行砂石资源县政府统一价格，统一供应 湖北省荆州市（长江航道疏浚砂综合利用试点） 资料来源：公开数据，中诚信国际整理 提出政府主导、国企专营、不入市场、不得盈利、严格管理的要求，确定荆州市城市发展控股集团有限公司为航道疏浚工程弃砂综合利用唯一合法经营主体 二、城投企业如何合法合规获得河道砂石开采的相关探讨 在城投转型及防风险的大背景下，多地政府将河道砂石资源配置给城投企业以扩大其经营性业务收入并助力城投企业转型；河道砂石属于国家矿产资源，河道采砂须严格执行河道采砂规划及许可制度，未经许可进行采砂活动在部分情况下将被判处非法采矿罪。采砂许可主要指获得采砂许可证，但从事吹填固基、清淤疏浚、河道整治等活动涉及采砂的除外；目前城投企业主要通过政府直接授权或公开竞拍的方式取得砂石开采经营权。 城投企业作为基础设施建设的主力军以及重要的城市运营商，地方政府（主要包括川、渝、鄂、湘、赣、苏、沪等长江干流流经的省域）将砂石资源注入城投企业运营利于规范采砂市场。同时，在城投转型及防风险的大背景下，砂石资源注入城投企业利于扩大其经营性业务收入并助力城投企业转型。从相关案例来看，目前城投企业获得砂石经营权主要采取以下模式：（一）地方政府无偿将一定年限的砂石开采经营权授予公司；