发展中国家的出口导向型产业政策：有办法挑选赢家吗？（英）

授权公开披露 授权公开披露 政策研究工作文件10902 发展中国家出口导向型产业政策 有没有办法选择赢家？ 特里斯坦·里德 发展经济学发展研究小组2024年9月 政策研究工作文件10902 Abstract 工业政策优先考虑特定行业的增长。然而，在实践中如何确定这些行业尚无共识，许多人认为政府无法选择赢家。本文观察到，政府确实能够并已识别出一些可贸易的行业，在这些行业中，公共投入可以加速增长并产生经济效益。这些战略行业包括： （i）相对更具生产力的行业；以及（ii）相对较低生产力但需要本国现有技术水平、具有快速增长市场且国际竞争有限的行业。 发展中国家在较少的产业部门中具有较高的生产效率且技术相对较少，因此针对这些领域的精准扶持可能对他们更为有价值。出口促进机构是已经证明能够有效协调公共资源以促进这些产业发展的机构。与贸易保护主义相比，这种“工业政策”的替代方法更加经济实惠，不易被无效率的企业所操控，并且符合国际贸易协定的规定。许多国家的发展战略都采用了这种方法。 这篇论文是由发展研究组（DevelopmentResearchGroup）下的发展经济学部门所产生成的。它是世界银行一项更大努力的一部分，旨在提供其研究成果的开放访问，并为全球的发展政策讨论做出贡献。有关政策研究工作论文也已在网上发布于<http://www.worldbank.org/prwp>。作者可以通过treed@worldbank.org与之联系。 该政策研究工作论文系列传播正在进行中的研究成果，以促进关于发展问题的想法交流。该系列的一个目标是在尚未完全完善的情况下快速发布这些成果。这些论文应标注作者姓名，并据此引用。本论文中的发现、解释和结论完全是作者的观点。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属组织、世界银行执行董事或他们所代表的政府的观点。 由研究支持团队制作 发展中国家的出口主导产业政策：有办法选择赢家吗？特里斯坦·里德 特里斯坦·里德是世界银行发展研究小组的经济学家。他的电子邮件地址是TReed@worldbank.org. JEL代码：F13、L52、O19 eywords:产K业政策,出口促进,部门定位,比较优势,竞争优势、产品空间、贸易协定 发展中国家从开放和参与国际贸易中受益，出口增长至高收入市场是减贫最了解的国家层面持续路径。二十世纪日本和韩国的增长经验与它们早期加入《关税与贸易总协定》的时间吻合，正如二十一世纪中国的经验和越南的经验与它们新加入世界贸易组织的时间一致。近年来，非洲地区（仅次于亚洲）的增长速度最快，这一增长主要由向快速增长的亚洲经济体出口商品驱动。尽管最近关于贸易对国内不平等影响的讨论很多，但超全球化时代见证了全球不平等程度的显著下降。从1980年到2016年，全球收入分配底部40%的人口的收入翻了一番多，比高收入经济体中产阶级的两倍增长还要多（Alvaredo等人，2018）。 为了一个旨在解释这些模式的模型，假设经济发展的发生是在企业支付固定成本以升级到更先进生产技术的情况下。这种更先进的技术会提高工资，正如亚洲制造业出口部门和非洲与商品出口部门相邻的服务业岗位所经历的一样。固定成本涵盖了生产规模经济或创新的成本，以及将外国技术与管理经验转移到本地企业的成本。在这种存在固定成本的情况下，市场规模的大小对于发展至关重要。在Goldberg和Reed（2023a）的研究中，使用该模型估计的临界市场规模约为3.25亿人，超过了大多数国家的人口数量。 政府遵循这一模式，可能会并且经常采取某种形式的出口导向型工业政策，定义为旨在促进向国际市场销售的产品产业发展的政府政策。在这种模式下，如果没有一个庞大的中产阶级能够满足需求以使企业在国内实现规模经济，政府不会将工业政策目标定为进口替代。出口导向型工业政策工具的范围广泛，原则上可以针对所有行业提供许多未指定的工具。然而，由于政府资源有限且政策在一定程度上需满足受益者的特定需求，实际上这些工具主要会针对预期能产生最大经济效益的领域进行定向使用。例如，在固定的道路建设预算下，政府可能会优先选择那些连接出口产业与国际市场的项目。 鉴于该行业预期会产生大量的企业税收收入。在固定金额用于高等教育支出的情况下，政府可能优先考虑培养特定出口行业所需技能的项目，因为受过这些技能训练的工人最有可能找到报酬丰厚的工作。临时进口关税保护和其他补贴（如赠款和税收减免）旨在使本地企业能够实现动态规模经济，但如果没有足够的国内需求，这些规模经济仅能在国际市场实现，因此补贴主要针对最具潜力成为国际竞争力的战略性行业。目标行业在发展计划中被明确标识为战略性部门，并通过政府官员给予的特别关注而得到间接体现 ，这些官员必须了解这些行业的细节以便实施相关政策。 这篇论文分为两个部分，对应于出口导向工业政策的“是什么”和“怎么做”。在“是什么”的部分，考察了五种被用于支持特定产业或部门的理由：国际市场增长、国际竞争、比较优势、技术关联性和竞争优势。某些措施，如缺乏国际市场增长或高竞争，可能会阻止一个国家针对某个行业。其他措施可能为行业目标提供正当理由，但根据政府对风险偏好的调整，它们的重要性也会有所不同。风险在于，如果选定的产业不具备经济可行性 ，那么工业政策可能会失败。针对已经展示出比较优势或竞争优势的行业进行定位相对较低风险。如果一个国家希望在具有增长国际市场、低竞争和技术关联性的领域建立新的优势，则承担中等风险。高风险的工业政策会将目标放在具有增长市场和低竞争但缺乏技术相关性的产业上。最终，讨论表明，在私营投资方面，虽然无法以确定性选择赢家，但政府和开发机构确实能够为有利于特定可贸易行业的项目构建商业案例，并拒绝支持那些增长看起来不可行的产业项目。能否选择赢家？我的初步答案是，某种程度上可以——或者说，至少政府可以降低选择输家的机会。这正是成功的出口导向型工业政策在过去所取得的成就。 The“如何”部分首先探讨贸易规则如何限制发展中国家实施歧视外国商业利益的工业政策。随后 描述了政府在国际贸易体系法律约束下使用的某些工业政策工具，例如，政府可以为特定行业或领域的企业提供新客户或原材料供应商的更好准入、培训、物理和监管基础设施，以及产品质量认证。近年来，有关企业、贸易和发展方面的文献中对此类干预措施进行了评估（参见Verhoogen2023和McKenzie2024的研究综述）。文章还强调了一些出口促进机构的重要制度细节，并以小国哥斯达黎加为例，该国通过出口和外国投资迅速增长，同时减少贫困并保护环境。尽管讨论的重点是出口促进，但预计这些制度细节对于针对国内市场生产的工业政策同样具有外部有效性，特别是在拥有庞大中产阶级的国家中。 出口导向工业政策的方法——基于贸易数据选择目标产业，并选择不违反现有贸易规则的工具——在精神上与世界各国已经采纳的做法相似。例如，这类似于约翰·斯图尔特提出的企业地图项目，该项目详细描述了几个非洲经济体中领先企业的能力和雄心 ，提供了关于政府输入如何帮助其成长的信息。当然，如果任何工业政策要取得成功 ，就需要一个高效率的政府机构能够进行分析，并将公共利益置于大型企业寻租行为之前。 什么：作为产业政策指南的增长、竞争和生产力潜力 在出口这一广泛类别中，存在诸多理论认为某些部门比其他部门更有利于发展。制造业长期以来一直受到关注，但如今的关注点已转向可贸易服务。其他理论则强调高人均GDP国家出口的产品（Hausmann,Hwang,andRodrik2007）、人均GDP相近国家出口的产品（Lin2011）、复杂产品（HidalgoandHausmann2009）或上游产品（Liu2019）。一些产品之所以被推广，是因为它们具有环保特性，即与脱碳有关的应用领域，或者是在生产过程中不产生碳排放。 这些产品特定理论的缺点在于它们对各个行业进行排名，但并未考虑特定国家面临的市场潜力。本节探讨了可以针对每个国家背景制定工业政策的经验性指标，并展示了其中一些指标如何已被用于这一目的。这些指标的价值不在于它们直接量化工业政策的社会回报，而在于它们能够识别某一行业在特定背景下增长的潜力，这是实现支持该行业的社会回报所必需的条件。我重点关注与出口导向型增长密切相关的一些指标：国际市场增长、国际竞争、比较优势、技术关联性和竞争优势。 国际市场增长 一个对某些国家有用的标准是特定产品的国际市场的预期增长率。图1展示了人均GDP年增长率与该国当前出口篮子所代表的产品年度世界进口增长率之间的相关性，这衡量了对国家当前出口产品国际需求的年度增长。对于每个国家，需求增长是基于世界进口每类四位数标准国际贸易分类（SITC，修订版2）的增长率加权平均值，其中权重为该国出口价值在该分类中的占比。本国进口增长被排除在外，以解决一些关于因果关系反转的担忧。四位数的SITC分类由联合国开发，将具有相似加工或制造过程的商品分组，并足够窄以涵盖一家企业的某一或多个产品线。例如，三位数的SITC782将“用于运输货物或材料的机动车以及特殊用途车辆”归为一类，而四位数的SITC7821则将“用于运输货物或材料的机动车”归为一类，四位数的SITC7822则将“特殊用途的载货汽车和小型货车 ，如故障车拖车、消防车、消防逃生车、街道清洁车等”归为一类。 图1显示了明显的相关性：经济增长的经济体向增长的市场出口商品。右上角和左下角的极端情况包括商品价格的繁荣与萧条、1974年石油禁运时期的石油出口国以及2008/2009年的金融危机。中间点包括以出口为导向的成功案例，例如2010年的越南，当时人均实际GDP增长率为11.5%，国际对当前出口商品的需求增长了15%。 这一点几乎可以说是一种同义反复，因为外国需求会直接通过出口计入GDP，但往往被忽视。历史上，政府支持曾给予衰退产业（Baldwin和Robert-Nicoud2007）。一些低收入国家将毛皮等产品作为出口目标，而这些产品如今面临需求下降✁问题。 图1：经济增长和对不断扩大✁市场✁出口 资料来源：人均实际国内生产总值按购买力平价计算来自PennWorldTables10.1 （Feenstra,Inklaar和Timmer,2015）。出口和进口数据来自哈佛大学增长实验室通过COMTRADE获取✁数据（2019）。 Notes:样本包括从1963年至2019年✁9,123个国家年观察值，涵盖183个国家。散点图中✁点表示在将坐标轴划分为20个区间并包含几乎相等数量观察值✁组内✁平均值。增长通过每年对数值之间✁差值来近似计算。最佳拟合线✁斜率为0.11（标准误差=0.01） ，决定系数为0.04。 图1中✁模式表明，寻求增长✁国家应将重点放在进入和扩展出口市场。当然，这一目标可能会面临挑战，因为经济增长预测历来非常难以准确。例如，由于其他地方天然气供应减少导致煤炭出口出现繁荣，并不意味着煤炭出口能够长期提供价值。然而，近期✁工业政策举措反映了这一方法，例如将电动汽车作为目标。中国和韩国今天通过出口实现了这一增长，早在十多年前就在其工业战略中预见了这一点。2018年至2021年期间，全球进口数据（COMTRADE）最快速增长✁四位数产品包括：焙烧铁精矿（SITC2814 ）、未纺或加工过✁亚麻（SITC2652）以及蓖麻籽（SITC2235），这些产品✁全球需求每年增长率均超过40%。针对这些行业✁挑战在于它们都是大宗商品。以电动汽车为例，在这个行业中，各国可以开发出具有一定程度差异化✁产品，并且由于消费者偏好存在差异性，这种产品在一定程度上可以抵御竞争。 国际竞争 激烈✁竞争表明，在出口领域追求增长或进入市场具有较高✁风险。衡量竞争激烈程度 ✁简单指标包括出口企业✁数量（或赫芬达尔指数✁逆数）。Atkin、Costinot和Fukui （2024）观察到，复杂产品是由更多国家出口✁，这引发了关于是否可以通过针对复杂产品而非简单产品✁工业政策取得成功✁疑问。这一结果源于这样一个事实：产品复